转变政府职能海外镜鉴：处理好政府与市场关系

随着经济步入“新常态”，中国政府提出要坚持改革推动大众创业、万众创新，以释放市场活力和社会创造力。为此，国务院常务会议近期推出一系列措施为“双创”加油添力，其中就包括政府简政放权、转变职能等内容。在这一方面，发达国家经历了长期探索实践，不少经验值得借鉴。

“为与不为”——政府与市场边界动态调整

在政府与市场关系问题上，西方先后出现过经济自由主义、国家干预主义以及现代货币主义等多个流派。在上述理论影响下，发达国家中政府与市场的相互地位和作用不断变化绵延至今。

从各国具体制度安排和政策实践上看，政府和市场的边界因时因势，很难固定。比如在美国，共和党推崇“小政府、低税收”，民主党热衷“大政府、高福利”，两党轮流执政使美国的政府与市场边界始终在摆动。

诺贝尔经济学奖得主、纽约大学教授迈克尔·斯宾塞在接受新华社记者采访时说，在他看来，政府和市场边界在不同的经济体有所不同，没有确定答案。对于国民收入较高的经济体而言有一个大致范围：即市场的主要功能表现为发现价格、优化激励、配置资源和刺激创新。但他也指出，市场是否能发挥好作用，还要取决于政府。人力资本、基础设施、制度环境等能让市场更好发挥作用的因素需要政府促成。

新加坡国立大学亚洲竞争力研究所所长陈企业谈到一个概念：政府应该做“托管赢家”而非“选择赢家”。他解释说，这就如经营一座跑马场，政府要做的是建设并维护马场，吸引优秀马主和选手前来，但并不负责养马、驯马和赛马。

新加坡学者郑永年说，在西方发达国家中，英美政府相对市场更“小”些，德法等国政府相对市场更“大”些，日韩政府和大型财团或企业集团的内在联系和历史渊源则更紧密。

他指出，从西方近十年的实际变化看，政府地位和作用的总体趋势是增强的。这与发达国家经济普遍进入下行周期，需要政府动用资源，推行改革等因素有关。

“有法可依”——明晰政府权限和职能

西方学者一般认为，政府权限和职能主要体现在提供公共产品和服务、通过征税影响经济行为、调节收入分配和加强市场监管等方面。

在政府权限和职能问题上，西方发达国家多通过法律加以规定，使得行政“有法可依”。具体则依靠出台和修订行政基本法、实施财政预算决算管理、增加行政透明度、借助资本市场和金融工具、创新公私合作模式等履行职能。

美国国会研究服务局经济政策专家马克·拉邦特受访时说，西方国家一般通过立法对政府的各项活动进行规范和限定，以确保市场在资源的优化配置中发挥主要作用。

在这方面，作为历史文化条件与中国相近的国家，已“跨越中等收入陷阱”的韩国有些经验值得借鉴。韩国曾长期是“政府主导型”体制，随着经济社会更复杂开放，从上世纪80年代开始积极简政放权，以提高资源配置效率，促进市场自律和创新。

1998年韩国正式颁布《行政规制基本法》，2014年又提出对《行政规制基本法》进行修订。其中，添加了规制成本总量限额制管理的规定，即在新设、加强规制时，应废除或放宽其他限制。

不少专家还谈到，政府在履行职能时需要税金资源等，同时又缺乏约束自身的内在动力，因此有效的财政预算决算管理制度和透明度非常重要，也就是要管好政府的收与支。

从美国的财政支出结构看，联邦政府支出注重向养老金、医疗保健和社会福利等领域倾斜，州和地方政府支出则侧重于基础设施建设、教育和社区服务。每年美国国会、地方议会的大部分立法辩论和修订都是围绕政府如何征税和花钱进行的，之后还要通过互联网、新闻媒体、出版物等公之于众。

在基建投资和相关维护上，政府面临的突出问题是如何弥补资金缺口。从美国情况看，单靠政府拨款无法满足巨大资金需求，因此政府推动建立市政债券市场，并吸引社会资本参与。美国每年市政债券的发行规模达到数千亿美元。同时，为避免地方政府过度举债，美各州法律对发债权力、规模、用途都作出严格要求，并利用信用评级工具预警。

“不缺位不越位”——政府对市场监督求实效

一般而言存在如下共识：由于存在“政府失灵”，因此需要市场这只“手”。由于存在“市场失灵”，因此需要政府这只“手”。不过，难点在于政府这只“手”张弛力度如何拿捏。

斯宾塞说，发达国家一般认为政府应放松对经济的行政管制，即“不越位”；与此同时，一旦出现垄断、国际贸易条件不公、市场猛烈动荡等情况，政府则应对违法违规行为严肃惩处，维护公平稳定的市场环境，即“不缺位”。

美国市场经济高度发达，相关法律体系相对完善，企业一般生产经营活动受到联邦法律和各州公司法的约束，而不是被政府监管。不过，美国也存在监管缺位方面的深刻教训，2007年美国次贷危机以及其后演变出的严重金融危机，一定程度上归咎于政府长期对金融机构缺乏严格监管。为此，美国政府在危机之后出台了上世纪30年代大萧条以来最为严厉的金融监管改革法案。

不少西方国家还尝试通过设立有别于政府部门的法定机构实现部分职能。这类法定机构属于公共性质，但相对独立于政府，有一定自主权。例如，在澳大利亚这类机构更多负责制定法规并进行相应监管，比如对养老金体系进行监管等，法定机关的管理层通过制订年度报告向议会汇报。

受访专家指出，在西方设立这类机构的好处是可以分担政府繁重职责，提高法律和行政效率；减少党派分歧，特别是党派利益绑架政府的情况出现；增加民众信任度等。(执笔记者：谢鹏，参与记者：高攀、包雪琳、芮晓恒、徐海静)