计生政策放宽给“黑户”松绑 还需进一步制度保障

据第六次全国人口普查显示，全国“黑户”有1300万，占总人口的1%。张清黄就是那1%。

张清黄是一个12岁的大男孩。他所生活的村庄有一个美丽的名字，叫凤凰村。望子成龙、望女成凤，是很多父母对子女的期望。但张清黄的未来却可能与“飞黄腾达”沾不到边。

因为他没有户口。如果继续这么“黑”下去，考大学无望，找好工作无望，甚至连这个村子，他可能都走不出去。

11月下旬，公安部部长郭声琨主持召开公安部党委会议暨部全面深化改革领导小组第十七次(扩大)会议。议题之一，就是解决全国无户籍人口的户口登记问题。

获知这个消息时，远在四川农村的张清黄和他62岁的老父亲，还不知道这意味着什么。但在南开大学人口与发展研究所教授原新看来，这是个大进步。户口的归户口，计生的归计生，“依法治国不仅是口号，还要落实到具体的工作当中去。”

没有户口的人生

2011年4月29日，国务院第六次人口普查领导小组副组长、时任国家统计局局长马建堂做客人民网时曾给出一组数字。他说，全国登记到没有户口的人有1300多万，大部分是超生未上户口的。

据《第一 财经 日报》报道，国家发改委宏观 经济 研究院副研究员万海远等人在2014年调研后，认为这个“大部分”的比例占到60%以上。此外，“黑户”还包括没有主动上户口、弃婴、未婚生育、相关证件丢失、户籍办理程序繁琐、基层部门不作为等多种类型。

家住云南省红河哈尼族彝族自治州农村的普美珍(化名)夫妇，就是因“超生”而一直没给孩子上户口。这对哈尼族夫妇有5个孩子，后来的3个属于超生。一个9岁，一个7岁，一个5岁，都还没上学。

夫妇俩在外地打工，好的时候，每月能有四五千元收入，但养活5个孩子，还是吃力。“只要能把他们供出来，我们多苦多累都没关系。可我们夫妻挣的钱，只够生活费，上户口要先交好几万元，去哪里找钱？都急死我了！”普美珍说。

刚生孩子那几年，普美珍还到处躲。但这两年，眼见孩子要上学，普美珍开始频频找村委会、找乡政府计生部门、找乡长办，得到的消息还是“要先交罚款再落户”。

远在四川省的张清黄不是“超生户”，但也没有户口。因为他不知道自己的妈妈是谁，连出生证明都没有。手续不齐，派出所也就没法给他上户口。

张清黄一家是杨世忠单位的精准扶贫对象。后者是四川省自贡市贡井区工商局副局长，他告诉中国青年报记者，多年前，张清黄的母亲从外地来，生下他半年多，就又到其他地方生活去了。父亲已经年迈，长期有病，又爱喝酒，动不动就打他。

父子俩居住的3间破砖瓦房，四面透风。有一次，都中午12点了，房门还紧闭着。杨世忠一行去扶贫时，敲了很久才打开门。父亲在床上喝醉了。儿子一出门，就被打了一巴掌，被呵斥道：“怎么不喊人，不听话！”

杨世忠瞥了一眼，被打的孩子站在一边，双手攥着衣服角，紧咬嘴唇不说话，但眼神里充满恐惧和怨恨。

村上和张清黄一样是“黑户”的还有两个孩子。一个是女孩，出生40多天时被养父从外地捡了回来。居住的4间土屋，3间漏雨。都14岁了，还跟养父挤在一张床上。墙壁用木棍勉强支着，算是撑起了一个家。另一个是10岁的男孩，条件稍好些。母亲18岁时生下他就跑了，亲生父亲也不知是谁，一直和外公住在一起。

杨世忠说，他们也都是因为没有出生证明，没有亲生母亲的DNA，没办法上户口。

“太穷了！” 杨世忠觉得简直难以想象，但他更担心孩子们未来精神上继续“穷”下去。

“说实话，现在没有户口，对他们影响还不大。上小学初中，村委会开证明学校也不拒绝。但以后上高中、上大学，没有户口、没有身份证，无法报名是一个很大的问题。未来打工、结婚、外出，几乎是寸步难行！”杨世忠说，孩子的家人以前也找过村委会、乡政府协调，但手续不齐，还是没办法。

“穷不可怕，可怕的是自己战胜不了自己。”杨世忠回忆，他和几个孩子交流都比较困难，受长辈木讷懒散的影响，他们没有人生目标。和小女孩提起要不要去找亲生父母落户口时，也是一副无所谓的样子。

“‘黑户’缺的可不仅仅是一个户口、一张身份证这么简单，这意味着，医疗、教育等一系列福利都与他无关了。”北京大学人口研究所教授乔晓春说，坐火车、坐飞机、找工作、找房子……甚至出门买个药，没有身份证，很多事都做不了，生活里满是困难。

“影响最大的就是孩子，刚生下来没有户口，接受免疫针都受影响，连带会产生很多问题。” 乔晓春说。

这也是杨世忠所担心的，物质上贫穷只是暂时的，怕只怕连心智也跟着“贫穷”了。

计生政策放宽给“黑户”松绑

造成大量“黑户”，与过去计划生育和户籍捆绑有必然联系。原新说，过去，很多地方给落户设置了前置条件。比如，“超生”人员必须交了社会抚养费才给落户口。但事实上，这种做法并没有法律依据。根据《中华人民共和国户口登记条例》，对出生的中国公民予以户口登记，没有任何附加条件。

但乔晓春在接受中国青年报记者采访时表示，计划生育特别严时，官方文件确实规定过，要和方方面面的管理挂钩。各部门都要配合做好计划生育工作，很多福利待遇也要经计划生育部门批准后，才可进一步落实。

乔晓春说，那时候，计划生育和上户口绑在一起，也是为了增加一项控制手段，如果“解绑”，对计划生育政策会带来很大冲击。

不过，据乔晓春介绍，上世纪90年代时，已经发现计划生育与户籍挂钩会影响人的发展。“已经生出来的孩子，虽然违反计划生育政策，但还是应该保障他们的权利。”乔晓春说，所以，当时国家也曾发文要求脱钩，要求只要出生就得无条件给上户口。

“但这个要求在很多地方没有落实。”乔晓春说，因为计划生育工作在好些地方有“一票否决权”，如果计划生育没做好，领导干部的政绩就要被否决掉。所以，尽管上面三令五申，还是有很多地方执行不下去。

不过现在，乔晓春认为，这个阻力不存在了。一方面，计划生育工作做得好坏，与政绩的联系不再那么紧密。另一方面，当下的人口政策也宽松多了。

“‘黑户’问题很早就存在，之所以现在可以公开解决，很重要的原因是政策放宽，计划生育的压力不大了。”乔晓春说，如果计划生育还像过去那么严格，或者政策不放开，这件事可能也还开展不了。

“户口是户口，计划生育是计划生育，不是说落户了就是不违反计划生育政策了，也不能因为违反计划生育政策就不给人落户。”原新认为，公安部的举措，是厘清各领域法律的边界，彻底将这两个问题剥离开，是实现真正的依法治国。

“黑户”变白还需进一步制度保障

在受访专家看来，公安部此次研究解决“黑户”问题，无论是对个人、对社会还是对国家，都是一大利好。

“户口涉及人的一生，从一出生，就开始对他产生影响。所谓‘以人为本’，不仅要给发展创造更好的条件、更多的机会，对那些原本应该享有这些权利的人，也应该恢复他的权利。”乔晓春说，这也是公共服务的一个体现。

对于社会而言，乔晓春认为，“黑户”群体过大，也会成为不安定因素。比如，出现治安案件，公安部门却找不到人，维护社会稳定也就难上加难。原新认为，解决“黑户”问题，就给今后进一步推进“实名制”奠定了基础，能更好地对社会进行有效管理。

而从国家层面来说，消除“黑户”也有利于各项政策、福利制度的设计。“原来在暗处，现在在明处，就可以把人口情况摸准。”乔晓春说，如果人口统计误差过大，会导致很多真实情况搞不清楚，各项政策、福利制度的设计也就难保科学性。

受访专家还表示，预计下一步政策的落实不会出现太多障碍，但还需要进一步制度作保障。

比如，原新强调，造成“黑户”的原因有很多，因此，应针对不同类型的“黑户”，制定相应规定和办法。此外，对于此前违反计划生育政策的孩子，社会抚养费还收不收、怎么收，如何不伤及过去已按规定缴纳了社会抚养费的人的情感，也都需要考虑周全。

乔晓春认为，还需要加强宣传，“要让这些‘黑户’、这些‘藏’着的人知道，这是好事。他们也就自然会主动去上户口，变成真正有身份的人。”

此次公安部会议也明确，要区别情况、分类解决，分类实施相关政策；坚持部门协同、综合配套，将无户口人员登记户口与相关领域政策统筹考虑、协同推进。会议还要求，抓紧修改完善意见后按程序报审。

杨世忠一直关注着凤凰村的3个“黑户”孩子。该村村支书告诉中国青年报记者，最近，当地公安机关已经来了解过情况，给其中2个孩子抽了血，准备做DNA，相信不久就能给上户口了。

普美珍连日来的盼望则已经成了真。上周，她刚刚赶回家乡给超生的孩子落了户，这一次，没有任何附加条件。

就在两周前，普美珍还在为孩子落不了户的事发愁。新申请的微博账号上，转发的第一条消息就是《中国黑户人口超1300万，公安部高层商议对策》。