【南方日报】 探路新型城镇化与农村改革深度融合（节选）

来源： http://epaper.southcn.com/nfdaily/html/2014-08/04/content_7335359.htm 　2014年8月4日 GD01版

　　从中央到地方，深化改革的鼓点越来越频，基层参与改革的主动性得以发挥，顶层设计与摸着石头过河渐成合力。

　　今年4月，中央农村工作领导小组办公室（下简称“中央农办”）正式复函广东，确定将白云区列为中央农办农村改革试验联系点。于白云区而言，这是地方改革创新首次纳入中央决策层视野，其积极意义不言而喻。于全国而言，特大城市尤其是国家中心城市所辖的农村区域如何推进综合改革，未彻底完成城市化进程的城市建成区遗留、积压的深层次问题如何化解，鲜见可供全国参照的模式与经验。白云区此次获全国先行先试“牌照”，既为深化改革提供新鲜经验，又为制度建设提供实践依据，承载了改革决策者“啃下硬骨头”的期许。

　　上月，白云区出台具体工作方案推进改革试点。探路新型城镇化与农村改革深度融合，为城镇化提供可资借鉴的正确路径，成为白云农改的核心要义。

　　撰文：南方日报记者 黄伟 黄少宏 实习生 陈琪婕

　　摄影：南方日报记者 李细华
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      试水农村集体产权改革
      土地承包经营权、集体收益分配权、集体经营性建设用地入市权、宅基地使用权是农村集体产权改革的核心。确权颁证是前提，流转交易是目标。
      经济学界有著名的“科斯定理”：“清楚的产权界定是市场交易的前提”。这一定理，是厘清中国农村集体产权改革路径的关键所在。
      近日，一份名为《广州市白云区建设中央农办农村改革试验联系点工作方案》（下简称《方案》）的文件上报省农办与中央农办。《方案》作为白云区推进农村改革试验的“总路线图”，对农村集体产权改革着墨甚多。其中，目标任务、方法路径、政策措施一一涵盖。
      针对农村土地经营承包权，《方案》提出力争用一年半左右的时间完成确权登记颁证。采取确权确股不确地的村居，确权登记方案要取得本集体经济组织成员认可，并逐级报所在街（镇）、区政府审定后实施，其核心为将经营权折股量化、固化到户。此举将为经营承包权流转创造条件，进而提升农业产业化、规模化水平。
      针对集体收益分配权，《方案》提出深化村、社股份合作制改革，探索建立规范有序的股权固化与流转机制。这一设计突出了农村集体经济组织改革的现代企业制度导向。
      在广东，集体经营性建设用地入市并不陌生，佛山顺德、南海等地早有试行，省层面亦有制度设计。广州市也曾于2011年9月推出集体建设用地使用权流转管理试行办法，约定了使用权出让、出租、转让、转租的相关程序，但由于缺乏实施细则，广州并未真正推开这一试点工作。究其原因，恐与一线城市土地价值倍增、地方财力不足有关，利益协调难度远超周边城市。
      借力此次改革，白云区有望在这一关键领域撕开一道口子。从宏观层面看，建立城乡统一的建设用地市场已列为深化改革的重要内容；从区域来看，以民营经济、集体经济为主体，以集体土地为载体的城市化、工业化急速推进，该区大量集体用地已成为事实上的建设用地，但产出率一直较低。同时，因区位与环境优势，新近审批的集体建设用地极易得市场呼应。
      记者获悉，白云区一年前即在全区范围内调研集体经营性建设用地使用权流转的试点项目，相关项目已纳入市区决策。不出意外，广州市首宗流转有望花落白云。
      围绕宅基地使用权，《方案》亦提出慎重稳妥开展农民住房财产权抵押、担保、转让试点。于白云区而言，如何处置体量不小的“两违”建筑将成为改革难点。
      推进农村集体产权改革，白云区已作出一定的改革铺垫。依托区、街（镇）级农村集体资产交易平台，该区已初步建立起农村集体产权交易管理服务体系。截至今年6月底，全区共完成农村资产交易451宗。
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      新型城镇化中的农村改革
      特大城市也有农村问题需解决。白云试点的意义重大，这是国家中心城市行政辖区内的农村改革，农村要么变身城市、要么城乡融合，这只是时间早晚问题。
      广东作为改革开放先行地，历来容易被国家层面确定为各项改革的试点区域。
      此次也不例外，除白云区外，广东还有清远市、珠海市斗门区、肇庆市德庆县、揭阳市揭东区被确定为中央农办农村改革试验联系点。
      记者观察，近三年来，中央农办已陆续在全国不同类别的发展区域设立多个改革试验区、改革试验联系点。仅广东省，就有云浮市成为农业部全国农村改革试验区，佛山市南海区成为改革试验联系点。
      中央农办批复称，“此次试点是为了在新形势下探索解决制约不同地区农村经济社会发展的深层矛盾和突出问题，为全面深化农村改革提供新鲜经验，为创新农村各项制度提供实践依据。”；“在完善乡村治理机制、保障农民财产权利、新型城镇化与新农村建设协调发展等方面积极探索。”
      放眼全国，白云试点的独特性不言而喻。其一，白云位于沿海经济发达地区、毗邻港澳；其二，白云是广州这座国家中心城市、特大城市的重要组成部分。前不久，广州启动新一轮行政区划调整，增城、从化撤市建区，新广州全域纳入城市治理体制，其市辖面积由3843.43平方公里扩大到7434.4平方公里，这一面积超过上海。
      治理体制可变，但农村绝非一朝一夕可成城市。从这点来看，白云区是广州市的缩影。该区自上世纪80年代末纳入城市建制，但至今仍是城乡各半，且农村辖区面积远超城区。
      未来数年，白云区将在新型城乡互动关系构建、城乡结合部治理创新、农业转移人口市民化等领域展开探索创新，将对全国尤其是大城市、特大城市的新型城镇化进程提供借鉴。
      记者观察到，白云区近两年来在新型城镇化领域展开了卓有成效的探索。譬如，严格落实项目用地与集体经济发展留用地同步选址、同步报批，确保失地农民长远利益。
      《方案》进一步提出，集体经济组织要把土地补偿费使用与留用地开发有机结合，增强发展后劲。积极探索土地征储与“三旧”改造相结合的运营机制，创新土地储与村留用地、村集体物业合作开发、共建共享模式，实现政府、村社、经营企业共赢发展。同时，统筹考虑失地农民的就业培训、社会保障问题，助其融入都市生产生活或现代乡村生活。
      “新型城镇化不能再丢‘包袱’给后来人，我们把农村地区分为建成区、规划发展区和生态保护区，分别实现‘新城区、新市民；新社区、准市民；新农村、新农民’的发展目标。”区长叶牛平说。
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      基层治理难题待破解
      基层治理能力与治理体系亟待转型升级，其攻坚点既包括因“半城市化”带来的城中村、外来人口治理，也包括农村基层村社治理。
      近年来，白云区基层治理呈现出两个“老大难”问题：一是城中村治理难，二是农村基层村社干部腐败案件易发多发。
      当然，上述问题也有一定的时代和城市共性。不过，问题也揭示了白云区基层治理的水平与能力亟待提升，这也是农村改革试验的题中之义。
      先看城中村，白云区拥有广州市最多的城中村，皆属于城镇化进程不彻底的产物。从空间形态上看，城中村已完全融入城市，但其治理机制仍沿袭农村治理模式，公共事务、集体经济、社会治理等职能交叉。伴随时间的推移，这一模式很难协调城市经济生活中各类利益冲突，并遗留、积压了大量社会矛盾。
      《方案》表示，白云区将尝试与中山大学、 华南农业大学 的相关科研机构合作，研究制定出破解“城中村”当前现状的具体方案，力求在“城中村”市政建设和出租屋管理、流动人口管理、治安医疗等社会公共管理事务方面取得突破。
      太和镇大源村的城中村治理改革试点已经启动。这里建起了白云区首个村级社会管理综合服务站，负责社会治安、消防安全、安全生产、出租屋管理、环境卫生、查控“两违”、计划生育、信访维稳等工作。服务站组织房管员队伍征收大源村“两税一费”（土地使用税、房产税、环卫费），作为此次改革的保障经费，专项用于大源村的社会管理工作。
      农村基层村社的治理难题主要为村社干部腐败、民主水平不高等问题。其中干部腐败又主要表现在城市化进程中，围绕集体土地资源的控制、交换攫取公共利益。
      《方案》对此提出，按照统筹城乡基层党建新格局的要求，探索和创新党的基层组织的设置形式，巩固和加强村级党组织领导核心地位。理顺基层党组织、自治组织和经济组织的职能关系，推动村（居）行政事务、自治事务和集体经济组织经营事务三分离，分步实施“经济账”与“行政账”分账核算，因地制宜推进农村“政经分离”。
      同时，建立村务监督组织，积极探索建立基层党组织、自治组织和集体经济组织联席会议，促进组织间联动，推进协同治理。
      目前，白云区已划定改革时间表，由区委书记马文田挂帅任农村综合改革领导小组组长。改革分试点实施、全面实施和总结验收三个阶段，至2016年底完成。

（责任编辑：王敏）