新《环保法》硬在哪里，软在何处？
观音山的“疤痕”
观音山森林公园状告环保部案论证会：
新《环保法》硬在哪里，软在何处？
◎本刊记者 朱艳
由于一纸诉状把国家环保部告上法庭，广东观音山国家森林公园引起社会关注。2013年12月3日，观音山国家森林公园向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，诉请法院撤销环保部在2011年12月13日做出的一份“批复”：该批复改变此前要求“西气东输”管道施工绕开该公园的方案，准许其穿越公园施工。目前该案已被北京市高级人民法院受理，并于7月15日开庭。 6月4日下午，《环境与生活》记者参加了中国政法大学环境资源法研究和服务中心就此案举行的专家论证会。该中心主任王灿发教授结合此案，分析了将于明年1月1日实施的新《环境保护法》的相关法律问题。
未经环评就开工可依法抓人
广东观音山国家森林公园是国家林业局批准成立的全国首家民营国家级森林公园,位于东莞市樟木头镇境内，园区总面积18平方公里，森林覆盖率达99%以上。
这样一个国家级的森林公园，缘何站到了环保部的对立面？
事情还得追溯到2008年，西气东输二线工程广深支干线当时要经过观音山所在的广东省东莞市樟木头镇，考虑到环境影响，环保部2008年8月28日做出《关于西气东输二线工程（东段）环境影响报告书的批复》（〔环审2008〕318号），要求设计输气管道绕开观音山。
但2010年3月，森林公园却收到了当地樟木头镇政府转来的文件，称该输气管道将以隧道方式穿越公园核心区。
2011年8月，施工队进驻观音山。进入之前，未向公园一方提交林业等主管部门同意该工程穿越观音山路径施工方案的批准文件、施工及赔偿方案，也未与公园方面协商。
是年10月28日，广东省环保厅环境监察局会同东莞市环境监察分局执法人员，对施工现场进行检查，发现广深支干线已变更为“以大开挖方式”穿越观音山，认定存在线路变更未经环保部门审批而违规施工的问题。
对此，中国政法大学教授王灿发表示，该管道项目本来已考虑到应该保护国家森林公园，决定绕道而行，但有关方面竟擅自更改，而且未经任何审批，“这是严重的违法行为。按照新的环保法，责任人会被责令改正，不改的就可以抓起来！”近十几年来，王灿发参加了中国大多数环境法律法规的起草，对环境法律领域甚为熟悉。
的确，今年4月24日经十二届全国人大常委会第八次会议表决通过的新《环境保护法》规定，如果未经环评开工建设，责令对方改正又不改正的，可拘留10日以上，15日以下。而且新《环保法》还规定，环境影响评价单位与建设单位也要承担连带责任。
鉴于像观音山遭遇的这样“未批先建”的违法行为相当多，王灿发呼吁企业一定要关注新《环保法》第六十一条，规定建设单位未依法提交建设项目环境立项评价文件，或者环评文件未经批准擅自开工建设的，由负责环保监督管理的部门，责令停建，处以罚款，并可责令恢复原状。以后还不让补办环评！“原来的规定是，没提交环境影响报告书就开工建设的，发现后责令停建，令其补办环评手续，对责任人给予行政处分。就规定到这儿，连罚款都没有。反倒是那些办了手续，但没经批准建设的，要被罚款，最多可罚20万元。这样一来，法律等于是鼓励不办环评手续就开建的企业了。”
观音山森林公园遭遇的“西气东输”建设单位也是如此，事实显示，环保部门确定其违法后，该建设单位并未被罚款。
俯瞰观音山
新法“保护优先原则”值得期待
不仅如此，2011年12月13日，环保部网站公示了一份《西气东输二线工程（东段）广州—深圳支干线观音山森林公园段变更环境影响补充报告》，将施工方案调整为在东莞市樟木头镇以沟埋敷设方式穿越观音山森林公园，穿越长度约为3公里。对这份公示，作为利益相关方的观音山森林公园称，直到2013年9月9日，他们通过申请的方式才得知该补充报告内容，并认为该补充报告内容是不合法的，因此2013年12月3日，公园方委托律师状告国家环保部，请求法院撤销该“变更补充报告”。
今年5月，法院认为，从环保部网站公示时间2011年算起，该案已超过2年的诉讼时效，所以不予受理。但这个裁定不仅遭到原告反对，也遭到6月4日出席论证会的法学家的一致反对。中国政法大学教授解志勇认为，环保部的决定应该告知利益相关方观音山森林公园，即一定要将“决定”送达，而仅仅在自己的网站公示显然不能算作告知行为。相反，森林公园方在2013年9月9日才知道环保部“补充报告”的内容，同年12月3日提起诉讼并无不妥之处。
“发生了这种事，环保部门本来应该站出来制止违法，最起码要经过重新评价，重报环评手续才能开工建设。”王灿发的观点得到在场的中国人民大学法学教授李艳芳的认同，她认为环保部未重新做环评，仅仅做了一个未履行“告知”义务的公示。
在此之后，观音山继续遭到输电工程项目和高速公路的“穿行”，2012年完工的输气管道，带给观音山主峰笔架山的背脊一道宽约30米、长约3公里的“疤痕”，如今的观音山上空有一排排的高压线，“肚子”里有宽阔的高速公路，长期来看，这些都将给山里的野生动植物带来危害。据观音山森林公园有限公司董事长黄淦波介绍，公园开发建设一直都不顺利，当地政府也多次想强行收回公园的经营权。在这纷争的背后，无非是公园所在的这块土地有着巨大的开发价值。
实际上，观音山这个具体案例背后体现的，还是经济利益和环境保护的较量。“一个森林公园的保护，跟天然气管道建设、高压线建设、高速公路建设之间的这个关系，应该怎么处理？”王灿发指出，新《环保法》第五条规定的“保护优先原则”，告知了未来的方向，那就是在遇到开发建设与生态保护发生冲突时，特别是遇到生态红线，像自然保护区、风景名胜区、饮用水源地等特别需要保护的区域，那就要牺牲经济发展。比如此案中，为了保护观音山森林公园的生态环境，天然气管道应绕行，即使多花钱也应在所不惜。“这才是保护优先原则的真正目的和真正含义。”
不幸的是，观音山在新《环保法》出台之前就被“伤害”得千疮百孔。现行《环保法》在第一条中提出要“促进社会主义现代化建设的发展”。王灿发说：“以前立一部环保的法律，竟然说要促进经济发展，这不偏离了立法的目标吗？”让人欣慰的是，新《环保法》已经改为“促进经济社会可持续发展”。
王灿发注意到，早在2005年，国务院已经把原先的“环境保护与经济社会发展相协调”调换了次序，改为“经济社会发展与环境保护相协调”。可惜的是，一些环保部门误解了其中的含义，甚至提出“环境保护要为经济发展保驾护航”的口号来。“难怪我们的环境保护搞了30多年，却一直在恶化。”
我国环境法专家、中国政法大学教授、中国政法大学环境资源法研究和服务中心主任王灿发 朱艳/摄
环境质量应有独立监测机构
和现行环保法的“柔弱”不同，新《环保法》最“硬气”的内容之一，就是赋予环保部门执法权。“这是一项很大的权力，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备，以前环保部门想要阻止污染，无从下手，人家继续污染，它也没法封人家的设备，只能看着污染继续。”
相应的，这项权力也让环保部门少了“不作为”的理由，“如果再说没办法，这就是给你办法了，就看你做不做了。”新《环保法》另一个“硬气”的部分，是“按日连续处罚”，意思是对违法企业将按前一天的罚款累积处罚。目前，中国唯有此法律涵盖了这项内容，“这样就会累积成巨大的金额，有可能罚得他倾家荡产。像美国罚杜邦公司，曾被一次性罚3.1亿美元。”
王灿发认为，在新《环保法》中，最难“啃”又最有必要“啃”的骨头，是第十七条提出的建立、健全环境监测制度，统一规划国家环境质量监测站（点）的设置，建立监测数据共享机制。
王灿发称，目前我国重复监测的现象非常严重，“比如对水的监测，环保部门有水质监测，水利部门有水温监测，建设部门有饮用水监测等等，浪费了很多资源。”这些数据不但没共享，而且存在造假空间，“比如像环境监测站属于环保部门，环保部门上报‘十二五’规划的完成情况，就需要让监测站来提供数据，如果没完成，你说监测站的人会怎么办？”因而，最好是成立一个独立的监测部门，保证公平公正，资源共享，但是由于眼下涉及的机构众多，王灿发深知其中的不易。
我们什么时候能有“环境权”
新《环保法》延续现行法律，规定了一切单位和个人都有保护环境的义务，但遗憾之一是对“环境权”鲜有提及，仅在第五章信息公开与公众参与部分涉及一部分，即公众有获取信息的权利，有参与和监督环保的权利。王灿发认为这远远不够，“中国人有在良好适宜的环境当中生活和工作的权利都没给规定进去，有点郁闷。”
相反，许多国家早在法律中规定了环境权。环境权除了法律意义上的权利，还包含一种人文精神的追求，以及对经济增长方式的思考。假如大家都重视环境权，那么像观音山森林公园这样的案例将会越来越少。
“是追求更富裕的生活，还是追求更健康的生活？”王灿发提到，早在1989年《环境法》第一次修改时，就有专家提出把环境权纳入其中，但最终不了了之，“当时的理由是我国还太穷，很难保证这种环境权，所以不敢规定。可现在中国GDP总量都占世界第二位了，人均GDP都5000美元以上了，还不敢规定？我不知道还要富裕到什么程度，才能让环境权入法。”
参加此次论证会的还有中国政法大学教授张树义、北京大学能源与环境法研究中心主任汪劲教授等。