《广州城市更新办法》出炉 是否有好办法“更新”广州？
看完《旧城办法》，愈发疑惑城市更新局的定位，
“看开头像规划局、中间像发改委，到后面像区政府”。
———某位常年参与旧城改造工作人士点评
广州城市更新局成立以来，首个最重要的法规———《广州市城市更新办法》及三个配套办法（旧村、旧厂、旧城）（下文简称《办法》）终于面世，并开始征求公众意见。南都记者采访数名业内人士，他们几乎一致认为，《办法》在政府和改造方的经济利益分成比例，是否合理值得深思，目前的设置估计会打击改造主体尤其是企业的积极性，能多大程度实质性推进城市更新改造工作值得商榷。
《办法》前身的主要内容，其实是广州原“三旧办”实施的56号文（《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》）和后来的20号文（《关于加快推进三旧改造工作的补充意见》）。从2009年至今，广州的“三旧改造”有快有慢，最近几年不少工作难以推进，如恩宁路旧城改造半路搁置，杨箕村改造村民钉子户和开发商纠缠3年才最终推动，这些都为广州新的城市更新法留下宝贵经验和深刻教训。
赞的方面，比如明确了旧村改造的补偿标准；比如提出“微改造”，更加强调历史文化的保护体现公共利益；强调融合，将原来分散多头的“三旧改造、棚户区改造、危房改造”政策统一一个口子出；强调连片改造的概念，并提出了具体的实施方式。
弹的方面，有人质疑关于“旧厂房用地按规划用途市场评估价的40%缴纳土地出让金”的提法，或旧村改造“竞争节余的融资建筑面积由区政府和村按照5：5进行分配”等一些利益分成比例，认为这是“政府与民争利，不利于更新改造工作推进”；有长期从事旧城改造一线工作的业内人士质疑，《办法》宏观性偏强，可操作性不足。
一名曾长期参与区一级土地管理工作的业内人士认为，现代的土地管理应该更多强调规划管理，并通过税收调节土地使用的合理性，而这次的《办法》偏重权属管理和出让金收取，其实不利于资产配置和流转。与此同时，他认为，目前《办法》的审批流程过于复杂冗长也会对城市更新改造造成阻力。“这个办法，对政府来说，程序严格清楚，可操作性很大，但对于改造主体和企业来说，政府算得太‘精’，经济利益上的吸引力不大，加上审批程序复杂，社会改造的主体很难真正动得起来”。
广州这个拥有2200年历史的“老城”，是全国唯一一个成立了以“城市更新局”为名称的职能部门的大城市，如何通过建章立制，让老城真正散发活力，着实考验政策制定者。
《办法》从即日起开始征求公众意见，市民可在9月18日之前致电致函广州城市更新局提出见解。
焦点关注
旧城改造不再是
“拆一补一”这么简单
旧办法：规定“拆一补一”，但到底是按建筑面积还是按套内面积算没说明
在《广州市旧村庄更新实施办法（意见征求稿）》（下文简称《旧村办法》）中，明确了对旧村住宅复建安置房的算法。据一名参与过广州城中村改造的开发商对南都记者说，这点非常重要，建立统一的赔偿标准和尺度，对于促进拆迁安置乃至整个村改工作很有益。
根据《旧村办法》，旧村住宅复建安置量按“栋”核算，集体物业复建量区分“合法”和“违法”的性质，按现状一定比例核算。设定了比较清晰明确的复建计算标准，即：
住宅复建总量按合法栋数×280㎡或合法栋基地总面积×3.5倍算，并按不超过10%上浮，集体物业复建总量按合法1：1计算。2007年6月30日之前的违法建设按2：1（即50%）的标准来核定，这体现了官方坚持坚决遏制违法建设的态度。
该开发商称，此前广州的旧村改造虽然补偿标准是规定“拆一补一”，但这也面临尺度不一的问题——到底是按建筑面积算还是按套内面积算？在现实中，一些村就因此纠纷不断，对村改及回迁工作造成阻力，明确标准也许让开发商多掏一点钱，但有助“公平”，从而对旧村改造也形成助力。
投标企业未参与前期策划等工作
旧办法：20号文提出“以公开招标方式引入”但无细则
目前“三旧”政策对旧村改造引入合作企业规定中，只有20号文提出“以公开招标方式引入”。这次的办法则从避免“私相授受”产生腐败的角度，在旧村改造程序方面提出细致的规定：
明确在改造方案批复前，村集体不得自行选取合作企业；引入合作企业应当在公共资源交易平台上公开招投标，并进行充分的信息披露，禁止设置倾向性、不合理条件，预留合理时间，参与投标的企业应当未参与与改造相关的策划、摸查、顾问工作，保障有意向的企业充分参与竞争。
这个规定在实操中能多大程度实现“程序正义”？业内人士也提出他们的疑惑。
前述开发商说，这些严格规定未必能规避腐败，在他看来，目前部分区级或市区的招标，看似公开，其实招来的还是“熟人”，况且农村其实就是一个熟人社会，通过招标招来的“陌生”开发者是否能与村达成共识，也有漫长的熟悉过程。
他说，类似“村集体不得自行选取合作企业”的提法，会否反而成为村开发的阻力也值得深思，因为一个村要改造，前期的测算工作等都要有人力物力财力来做。在他看来，如何通过“法”的力量，让代表村民的村集体组织尽可能做到公平公正为村民代言，可能效果会更好。
也有业内人士建议，应该在信息方面允许开发商早期介入，通过招投标的方式来获得村改的最优策划方案，这样也可博取所长，最终受益的是接受改造的村庄，而未必像现在这样规定得这么刚性。
土地纯收益政府分羹不少
“三旧改造”政策之前广为官方赞扬，其中一个很重要的核心是政府让利，将更多的利益分成返还给改造主体。
办法规定：旧村庄改造选择合作企业过程中，经竞争节余的融资建筑面积由区政府和村按照5：5进行分配，节余的融资地块土地纯收益扣除按规定计提和上缴的部分后，由区政府和村按照5：5的比例分成。对于规划节余建设量或用地处理，则规定，按照4：3：3的比例，由市政府、区政府、村集体进行分配，市、区政府用于增加公建配套或统筹建设城市更新改造安置房；村集体用于改造项目的统筹安排。
业内观察人士分析，这些村厂的改造中，政府获得比例不少的利益分成，极有可能打消企业或改造主体的改造积极性，“要不就高风险高收益，要不就交出干净的地块获得相对小的收益，高风险低收益的事情谁干？”
在旧城更新的现实工作中，拆迁问题是一个风险大且难控的复杂问题。上述开发商甚至认为，政府不能只想着收益而由开发商承担风险，“千万别向市场杀鸡取卵”。
村改需80%以上的村民同意才行
旧办法：最早56号文规定是“80%”，后来20号文改为“90%”
2010年亚运会之前，广州市曾经提出过“10年内改造138条村”的雄心壮志，但是5年下来，真正能够改得动的村屈指可数。
广州的杨箕村曾经因钉子户问题拖了足足三年才拆得动。当时杨箕村村书记张建好在接受南都记者采访时曾表示，如果能重新选择，一定不会采取“先拆村再与钉子户谈判”的方式，而是与村民全部谈好，再请挖掘机进村。
关于多少村民同意才能进行城中村改造的问题，之前“三旧”的法规中，56号文规定是“80%”，后来20号文则是“90%”，这也印证了杨箕村当时拆迁难题的现实困境。
不过，这次《办法》规定，全面改造和房屋拆迁村庄，需要“村经济集体组织80%以上成员同意”，也就是说，这次修改相当于回到原点。
前述开发商认为，8 0 %的比例是合理合适的，广州的城中村改造曾经出现过村民集体雇请拆迁队把钉子户房子拆掉的事，为的是解决“大多数人利益和个别利益的抗衡”问题，若官方办法不通，民间也似乎自有其路子。
上述开发商曾长期跟进一个城中村改造项目，他说，在城中村改造的实际工作中，要获得100%同意几乎是不可能的，重要事情应该尊重大多数人的利益，他认为70 %- 8 0 %的比例是合适的。
此外，这名开发商还建议，旧村改造的办法应该写入“如何解决村民回迁房分配贫富悬殊”的规定，以获得更大的社会效益。他说，在村改中，不少城中村村民贫富悬殊，富裕的村民可能拥有几百甚至上千平方米宅基地占地面积，贫穷的只有二三十平方米，这样的话，贫穷村民得到的回迁返还面积会很少，政府应该在法的层面制定“如何最低限度保障贫穷村民回迁之后安居”的问题，比如规定回迁安置面积下限，尽管这要开发商让利，但其实也可促进旧改工作的推进。