陈吉宁：有序有力有效推进地方环保管理体制改革

　　改革开放30多年来，我国经济社会发展取得巨大进步，但也付出了沉重的环境代价，环境污染已经成为民生之患、民心之痛，成为全面建成小康社会的突出短板。究其原因，根本在于一些地方对于处理好发展与保护关系，在认识上有偏差，在实践上不到位，环境保护责任不落实、难监督。这就需要以改善环境质量为核心，从改革环境治理基础制度入手，解决制约环境保护事业发展的体制机制障碍，标本兼治加大综合治理力度。近日，中办、国办印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（以下简称《意见》），这是党中央、国务院在新时期新形势下作出的一项重大决策，是对地方环境保护管理体制的一项根本性改革，充分体现了党中央、国务院对生态文明建设和生态环境保护的高度重视，对于推动环境管理转型、补齐生态环境短板，具有十分重要的意义。

　　实施垂直管理制度改革，是落实生态文明建设和绿色发展要求的新举措。党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，把生态环境保护摆上更加重要的战略位置。党的十八届五中全会提出牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，要求加快补齐生态环境短板，对生态文明建设作出一系列重大安排部署。实施垂直管理制度改革，就是要切实解决现行以块为主的地方环保管理体制存在的突出问题，改变一些地方重发展轻环保、干预环保监测监察执法，环保责任难以落实，有法不依、执法不严、违法不究现象大量存在的状况，推动落实环境保护党政同责、一岗双责，落实生态文明建设和绿色发展要求，构建人与自然和谐发展的现代化建设新格局。

　　实施垂直管理制度改革，是推进生态文明体制改革的新突破。党的十八届三中全会后，中共中央、国务院相继出台《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》等生态文明体制“1+N”改革方案。这些文件都将着眼点放在落实地方政府环境保护主体责任和强化排污者污染治理主体责任。垂直管理制度改革是生态文明体制改革的关键环节和具体实践，与各项生态文明制度改革相辅相成、互相配合、整体联动，将有力推动两个责任的落实，增强改革的系统性、完整性、协同性，为生态文明体制改革和制度完善注入新的活力。

　　实施垂直管理制度改革，是实现生态环境治理体系和治理能力现代化的新支撑。环保垂直管理制度改革，改体制、调机构、动人员，不只是机构隶属关系的调整，也涉及监测、监察、执法、许可、审批等环境治理基础制度的重构。全面落实垂改要求，将有力推动地方环保管理体制创新、明晰职责、完善制度、配套政策，提高环境管理的整体效能，提升生态环境治理体系和治理能力的现代化水平。

　　生态环境关乎民生福祉、关乎民心向背。垂直管理制度改革的出发点和落脚点是落实条块责任，推动环境质量改善。作为指导性文件，《意见》对垂直管理制度改革的指导思想、基本原则、主要任务、组织实施进行了全面部署，只有准确领会和精准把握《意见》要义，才能落实好《意见》。

　　要坚持问题导向。从制度层面上切实解决好“4个突出问题”，是《意见》编制实施的主线。通过落实并强化地方党委和政府及其相关部门的环保责任，开展权威有效的环境监察，加强责任追究等措施，切实解决“难以落实对地方政府及其相关部门的监督责任”问题；通过省级上收并统一行使生态环境质量监测和环境监察职能，市级统一管理环境执法队伍等措施，切实解决“难以解决地方保护主义对环境监测监察执法的干预”问题；通过显著增强省市两级对环境问题统筹调控能力，探索设置跨流域跨地区环保机构等措施，切实解决“难以适应统筹解决跨区域跨流域环境问题的新要求”问题；通过统筹解决环保机构和人员身份编制、提高环保队伍专业化水平等措施，切实解决“难以规范和加强地方环保机构队伍建设”问题。

　　要坚持目标指向。垂直管理制度改革的目的是建立健全条块结合、各司其职、权责明确、保障有力、权威高效的地方环境保护管理体制。《意见》把妥善处理好条块关系、纵横关系，把充分调动条块两方面积极性作为基本方向，既不能因改革削弱、上交地方党委和政府环保主体责任，也不能让地方党委和政府权责不等、没有手段、无法履责。在块上注重责任清单化，落实地方党委和政府及其相关部门的环境保护责任，充分发挥其主观能动性，并加强监督检查和责任追究；在条上规范和加强环保机构和队伍建设，优化省市县的环保职能，强化环保部门统一监督管理，提高整体效能；协调处理好环保部门统一监督管理和属地主体责任、相关部门分工负责的纵横关系，建立健全高效协调的运行机制，形成政府、企业、公众共治的环境保护大格局。

　　一分部署，九分落实。我们要按照党中央、国务院决策部署，有重点、有步骤、有秩序地抓好《意见》落实和垂直管理制度改革推进工作。

　　要先行先试。垂直管理制度改革涉及面广，各地情况差异也比较大，需要在试点的基础上全面推开。各试点省份要坚持问题导向、目标指向，按照《意见》要求，细化、量化、实化各项政策措施，大胆创新，积累成功经验，为全国全面改革提供示范样本。试点完成后，总结经验，出台政策，成熟一个、备案一个、启动一个，尽快在全国按照新制度高效运行。

　　要积极稳妥。此次改革是地方环境保护管理体制机制的全面改革，不仅是地方环保系统内部的机构和人员调整，还要对地方党委政府及相关部门的环境保护责任予以进一步明确。各地要把思想统一到党中央、国务院的决策部署上来，正确对待利益格局调整，稳妥解决改革过程中在人员安置、机构变动、责任落实等方面可能存在的不稳定因素，先易后难，平稳有序，以最小代价推动改革完成，不留“烂尾楼”，严禁“翻烧饼”。

　　要统筹衔接。垂直管理是“底盘性”制度改革，其他的环保制度要以此为基础进行梳理，重点协调好与环保督察、排污许可制、生态环境监测网络建设、环境影响评价、总量控制等制度改革的衔接与配合，形成以垂直管理为核心的地方环境保护管理体制合力。同时，也要协调好与综合行政执法改革、行政审批制度改革、事业单位分类改革等国家其他相关制度改革的衔接。

　　人心齐，泰山移。有党中央、国务院的坚强领导，有上下一心的共同努力，我们有信心有决心实施好《意见》，完成省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革任务，为坚持绿色发展、建设天蓝地绿水净的美丽中国提供坚强的体制保障。