粤构建农业转移人口市民化制度体系
近日，省政协十一届六次常委会议在广州召开。会议围绕“推进农业转移人口市民化”议题进行专题议政。省政协主席朱明国主持会议。省委常委、常务副省长徐少华到会作关于我省推进农业转移人口市民化的情况通报。
徐少华表示，下一步，省委、省政府将加快构建农业转移人口市民化制度体系，使得农业转移人口真正实现从农业到非农业的职业转换、从农村到城镇的地域转移、从农民到市民的身份转换。力争到2020年，全省常住人口城镇化率达73%左右，实现不少于600万本省和700万外省农业转移人口及其他常住人口落户城镇。
正抓紧编制《广东省新型城镇化规划》
徐少华说，省委常委会、省政府常务会议近日通过了《关于促进新型城镇化发展的意见》，以此有序引导市民化进程。同时，我省正在组织有关部门抓紧编制《广东省新型城镇化规划（2014-2020年）》，进一步明确推进农业转移人口市民化的总体思路和发展目标，统筹推进户籍制度、土地制度、财税制度、社保制度等重点领域和关键环节的体制机制改革，为加快推进农业转移人口市民化提供规划安排和政策支撑。
农业转移人口将主要落户三四线城市
徐少华表示，广东将按照自愿、分类、有序的原则，因地制宜做好农业转移人口市民化工作。目前广深等一线城市和部分二线核心城市的人口规模已经相当庞大，城市开发强度趋于饱和，再接纳大量的人口落户不太现实。因此未来7年，新增的农业转移人口落户的重点应该在三四线城市。对珠三角城市，将优先解决存量转移人口，使长期就业居住的异地务工人员逐步获得与城镇户籍居民同等的社会身份和权利。
全面放开本科以上学历毕业生落户限制
前不久，省委、省政府研究决定，全面放开本科以上学历毕业生落户限制，全面放开除广州、深圳以外城镇的直系亲属随迁限制和职业技术院校毕业生落户限制，全面放开除广州、深圳、珠海、佛山、东莞、中山以外的建制镇和中小城市落户限制。徐少华说，这一政策引起社会各界的积极反响，接下来，省里将组织各地、各部门认真落实相关政策。同时，在广州、深圳等中心城市继续推行高技能人才入户制度，完善异地务工人员积分制入户政策，为从事环卫、公交、基层医疗等特殊艰苦岗位的一线从业人员及配偶、未成年子女创造落户的机会。
提高随迁子女入读公办学校比例
据透露，广东将对近年来出台的异地务工人员享受基本公共服务相关政策措施进行全面梳理，提出一揽子异地务工人员享受基本公共服务的政策措施，并于2014年年底前正式出台实施相关工作方案以及具体办法。徐少华说，将提高异地务工人员随迁子女入读义务教育公办学校的比例，鼓励公办学位供给不足的地方向符合条件的民办学校购买义务教育服务，做好符合条件的随迁子女就地参加升学考试工作。
建立转移人口市民化成本分担机制
徐少华说，广东将推进农业转移人口市民化的关键在于建立中央政府和地方政府之间、政府和企业之间、企业和个人之间的成本合理分担机制。省委深化改革领导小组已将建立农业转移人口市民化成本分担机制作为重点研究课题，根据农业转移人口市民化成本分类，明确成本承担主体和支出责任，构建政府主导、多方参与、成本共担、协同推进的农业转移人口市民化机制。
■他山之石
城镇化率超64%江苏经验值得借鉴
广东省政府发展研究中心表示，江苏农业转移人口市民化工作经验值得我省借鉴。目前，江苏的城镇化率已超过64%，高出全国11个百分点。江苏经验主要体现在：
改革户籍制度，推广居住证制度。2002年11月，江苏省出台关于进一步推进户籍制度改革的意见，打破城乡分割的户籍管理二元结构，全面建立以居住地登记户口为基本形式、以合法固定居所、稳定职业（生活来源）为户口准入条件的城乡统一的户籍登记制度。
放宽准入条件，推进农业转移人口落户城镇。江苏逐步放宽中小城市和小城镇落户条件，引导农村人口尤其是优秀农民工、高级技工、急需特殊工种向中小城市和建制镇转移，满足符合条件的农村人口的落户需求。
深化土地制度改革，减少进城农民对农村土地的依赖。近年来，江苏在创新农村土地制度方面进行了大胆积极的探索，形成了一系列示范模式，有效地提高农村土地集约经营程度，减少了进城农民对农村土地的依赖。
加大财力支持，把农业转移人口纳入到基本公共服务体系。江苏加强扩权强县建设，从2008年起降低省对市县的财力集中度，从增量集中20%下降到现在的11%，以增强地方财政支付能力。
■对策
随迁子女享受公办教育难度大，省政协建议：
增加高水平大学在粤招生计划
在省政协常委会上，省政协发布了《推进农业转移人口市民化专题调研报告》，指出了我省农业转移人口市民化工作的主要问题，并提出了对策，措施之一是增加高水平大学在粤招生计划。
问题1本省一本院校录取率低
报告称，解决随迁子女享受公办教育难度大。我省随迁子女人口主要集中在珠三角地区，且呈逐年增多趋势，由于受教育资源制约，当地公办中小学只能接纳部分随迁子女入读。经有关部门初步测算，在我省就读初高中的外省籍随迁子女在校生人数几年内将会增加100多万人，这意味着至少增加几百所2000人规模的中学。仅以土地压力为例，解决外省籍随迁子女就读初、高中学校，需新征土地数万亩之多。此外，随着异地高考的逐步放开，广东高考人数增大，国家下达我省招生指标少，造成重本高校录取率持续垫底，其中中央部属院校计划录取率排全国倒数第一。
对策：义务教育财政拨款“钱随人走”
积极争取中央政府增加对农业转移人口流入地的教育资源投入。一是争取中央及有关部门配合放开异地高考限制的政策，充分考虑广东考生一本院校录取率低、随迁子女流入量大的客观实际，增加部委及外省的本科特别是高水平大学在粤招生计划。二是争取中央根据全国学籍管理系统，调整义务教育财政拨款政策，实现“钱随人走”，提高流入地政府接受随迁子女入读的积极性。
问题2城镇公共服务不够到位
报告指出，我省对稳定就业的农业转移人口在医疗、养老等保障制度上已全面覆盖，但由于中央政策尚不明确，对灵活就业的农业转移人口参加社会保障的方式尚未统一。此外，农业转移人口尤其是流动性强的人口参保意愿普遍不强，一些地区对农业转移人口仍然存在重管理、轻服务的现象，甚至在社区福利、卫生服务、文化活动等方面差别对待，权利不等，不利于农业转移人口市民化，加上农村计生、土地、分红政策的影响，造成一些农业转移人口不愿落户城镇，甚至出现申请“非转农”的现象。
对策：居住证与基本公共服务待遇挂钩
创新人口服务管理制度。充分发挥居住证在农业转移人口市民化过程中的登记管理和权益保障作用。以居住证登记管理系统为基础，加快建立覆盖全省农业转移人口居住、就业、社保、住房、学籍等基础信息平台建设，建立动态采集更新和互通共享机制，实现联网管理、动态管理和精确管理。
问题3公共财政分担机制尚未建立
报告称，推进农业转移人口市民化的难点在于地方政府要承担更多的公共财政支出。2008年至2012年，全省各级财政对公共教育、公共卫生、社会保障等基本公共服务领域的投入达到1.7万亿元，占全省一般预算支出比重为65.84%；2013年至2020年，全省计划投入基本公共服务领域的财政资金将超过3万亿元。2009年至2013年，省财政共安排随迁子女接受义务教育相关资金达28亿元。现行财政体制下，涉及医疗卫生、义务教育、社会保障等公共服务的资金经费按户籍人口划拨，流出地政府对农业转移人口的公共服务经费却没有随之流转，财权与事权不匹配给流入地政府带来了巨大的财政压力，影响了推进农业转移人口市民化的积极性和主动性。
对策：加大以常住人口划拨经费系数比例
加大省级财政统筹力度。除不断完善农业转移人口市民化公共财政分担机制，鼓励支持市、县（区）政府接纳农业转移人口外，应改变主要以户籍人口为依据的资金经费划拨方式，加大以常住人口划拨经费系数比例，提高省级财政统筹和转移支付力度。
■界别声音
省政协常委、无党派发言人黄西勤：
做好土地承包经营权确权登记颁证工作
省政协常委、无党派发言人黄西勤认为，做好农业转移人口市民化，有三个方面工作值得注意。
第一，应做好我省农村土地承包经营权确权登记颁证工作，夯实促进我省农业转移人口市民化的基础。据测算，我省农业转移人口市民化的人均成本，不仅包括13.41万元的一次性成本，还包括每年6851元的公共服务成本。
成本问题已成为农业转移人口市民化的最大现实阻碍。土地是农民根本的合法经济来源，保护好农民合法财产权益，扎实有效推进农业产业化、农村工业化和城镇化，才能保证转移人口收入来源，顺利实现农业人口向市民的转化。连续六年的中央一号文件都强调抓好农村土地承包经营权确权登记颁证工作，中央已决定在五年内完成；广东省积极响应中央号召，提出争取在三年内完成。这就要求大量的人力、物力、财力投入。根据我省先行试点的经验，保守估计，完成全省确权登记颁证需要费用20多亿元、还需调动超过20万人参与。
因此，建议省委、省政府强化顶层设计，协调各级地方政府和农民村组联手推动，尝试通过政府购买服务的方式引入专业中介服务机构配合“确权”工作展开，以保证按时优质完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，保障农民的合法权益。
第二，明确农村土地承包经营权产权主体。改革开放以来，逐步确立的家庭联产承包责任制，经过一轮承包、二轮延包，农民与所承包土地的关系已经相当稳定；但土地依法属于农民集体三级所有，产权主体不清，给“确权”、发证、流转带来许多困难。
广东是改革开放的先行区，珠三角的许多地区进行了土地股份合作制改革，成效显著。但在政府近期摸底调查中发现农民对“确地”到人有更强的意愿，同时，“确地”在政策角度更利于“充分考虑能力和可能、区别有序地推进转移人口市民化”。
建议一方面在“确权”工作中对农村土地承包经营权产权主体、收益分配等给予更明确的规定；另一方面允许珠江三角洲核心区尝试在符合现有法律法规政策精神的前提下和尊重农民意愿的基础上，将“确地”与“确股”相结合，先试先行。
第三，规范农村宅基地管理。农村宅基地用于农户建房居住，属于非经营性用地。长期以来，由于整体规划缺失，管理粗放低效，已经出现部分农民进城永久居留却不退出宅基地现象。通过立法规范、引导，农村宅基地管理已经刻不容缓。
建议省委、省政府加紧出台《广东省农村宅基地管理办法》，严格规划管制，完成确权到户，提高农村宅基地使用效率；建立退出机制，及农民自愿放弃宅基地使用权的补偿机制，使得农业转移人口更轻便地进入城市；增强宅基地财产属性，引导区域内的流转使用，实现农村宅基地便利地抵押贷款，保证农民合法、合理、有效地使用宅基地。