“检察机关提起公益诉讼”拟推向全国

　　检察机关提起公益诉讼，这一在北京、广东等13省份推行了近两年的做法，拟由试点推向全国。今后，生态环境和资源保护等领域的民事公益诉讼、行政公益诉讼，法律都拟明确“检察机关可以向法院提起诉讼”。

　　昨日上午，最高检向全国人大常委会提交“关于提请审议行政诉讼法修正案草案和民事诉讼法修正案草案的议案”，提出上述公益诉讼改革思路。

　　13省份试点将近两年

　　2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，北京、广东、内蒙古、吉林等13个省份作为试点，开始了为期两年的“公益诉讼试验田”工作。

　　在13个试点地区，生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域，如果发生造成国家和社会公共利益受到侵害的案件，检察机关可以作为诉讼主体，提起民事或行政公益诉讼。

　　公益诉讼不再“冷场”

　　此前，2013年的新民诉法明确了民事公益诉讼的主体，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”

　　2015年的新环保法提出，对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼。

　　可是，与群体性环境事件逐年增加形成鲜明对比的是，公益诉讼并未随新民诉法、新环保法的出台而“井喷”，个别环境资源审判庭甚至曾面临“无案可审”的局面。

　　昨日上午，最高检检察长曹建明作“关于提请审议行政诉讼法修正案草案和民事诉讼法修正案草案的议案”说明时表示，在试点地区，公益诉讼原来的“冷场”局面已经明显改观。

　　他通报了两组数据。截至今年5月，各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件7886件，其中诉前程序案件6952件，提起诉讼案件934件。诉前程序案件中，行政机关主动纠正违法4358件，相关社会组织提起诉讼34件。起诉案件中，人民法院判决结案222件，全部支持检察机关的诉讼请求。

　　此外，各试点地区检察机关督促恢复被污染、破坏的耕地、林地、湿地、草原12.8万公顷，督促治理被污染水源面积180余平方公里，督促1400家违法企业进行整改；挽回直接经济损失65亿余元，其中督促收回国有土地出让金54亿元，人防易地建设费1.26亿余元，督促违法企业或个人赔偿损失2亿余元。

　　最高检提请修法明确

　　曹建明说，到今年7月，13省份的试点期满。今年全国两会上，240余位代表、委员提出议案、建议，认为试点完善了公益保护体系，达到了预期目标，建议在全国推广。

　　今年5月23日，中央深改组第三十五次会议审议通过《关于检察机关提起公益诉讼试点情况和下一步工作建议的报告》。会议指出，试点期间，检察机关办理了一大批公益诉讼案件，积累了丰富的案件样本，制度设计得到充分检验，正式建立检察机关提起公益诉讼的时机已经成熟。

　　因此，本次全国人大常委会上，最高检提交“关于提请审议行政诉讼法修正案草案和民事诉讼法修正案草案的议案”，拟通过修订行政诉讼法和民事诉讼法，明确检察机关提起行政公益诉讼的主体地位，以及能够提起民事公益诉讼的主体范围。

　　中国政法大学教授王灿发等环保学者认为，对于主体资格一直缺失的行政公益诉讼来说，立法明确检察机关提起公益诉讼的主体资格，检察机关与行政机关形成“官告官”关系，有利于推进行政机关依法行政、严格执法。

　　曹建明也表示，“试点中，超过75%的行政机关在收到检察建议后主动纠正了违法行为。”

　　图解“公益诉讼”

　　13省份公益诉讼试点情况

　　数据时限：2015年7月—2017年5月

　　办案数量

　　13省份检察机关共办理公益诉讼案件7886件：提起诉讼案件  934件，诉前程序案件  6952件

　　诉讼数量

　　诉前程序案件  4392件：相关社会组织提起诉讼  34件，行政机关主动纠正违法  4358件

　　判决数量

　　法院判决结案222件，全部支持检察机关的诉讼请求。

　　试点成效

　　检察机关督促恢复被污染、破坏的耕地、林地、湿地、草原12.8万公顷，督促治理被污染水源面积180余平方公里，督促1400家违法企业进行整改。

　　挽回直接经济损失65亿余元，其中督促收回国有土地出让金54亿元，人防易地建设费1.26亿余元，督促违法企业或个人赔偿损失2亿余元。

　　立法过程回顾

　　2014年10月  首提探索建立

　　十八届四中全会审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，首次提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。

　　2015年5月5日  审议通过试点方案

　　中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。会议强调，检察机关要牢牢抓住公益这个核心，重点是对生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域造成国家和社会公共利益受到侵害的案件提起民事或行政公益诉讼，更好维护国家利益和人民利益。

　　2015年7月1日  13省份进行试点

　　十二届全国人大常委会第十五次会议表决通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》。在北京、广东、内蒙古、吉林等13个省份作为试点。

　　2017年5月23日  制度设计得到检验

　　中央全面深化改革领导小组第三十五次会议审议通过了《关于检察机关提起公益诉讼试点情况和下一步工作建议的报告》。会议指出，13个省区市开展为期两年的提起公益诉讼试点，检察机关办理了一大批公益诉讼案件，积累了丰富的案件样本，制度设计得到充分检验，正式建立检察机关提起公益诉讼制度的时机已经成熟。

　　2017年6月22日  最高检提请修法明确

　　最高检向全国人大常委会提交“关于提请审议行政诉讼法修正案草案和民事诉讼法修正案草案的议案”，拟通过修订行政诉讼法和民事诉讼法，明确检察机关提起行政公益诉讼的主体地位，以及能够提起民事公益诉讼的主体范围。  新京报制图/许骁

　　■  名词解释

　　诉前程序案件

　　依据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，提起民事公益诉讼前，检察机关应当依法督促或支持法律规定的机关或有关组织，向法院提起民事公益诉讼；提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议。

　　■  审议焦点

　　检察机关“一身二任”参加公益诉讼引热议

　　委员提出，检察机关既是一方当事人，又是法律监督机关，存在“一身二任”问题

　　最高检提请审议的“关于行政法修正案草案和民事诉讼法修正案草案的议案”（以下简称“议案”）提出：人民检察院提起诉讼、人民法院审理的具体办法，由最高人民法院、最高人民检察院共同制定。昨日下午，全国人大常委会分组审议时，该条款引发热议。

　　“存在自己授权之嫌”

　　全国人大常委会委员王胜明说，“具体办法涉及的问题较多，其中一个问题，检察机关在公益诉讼中是一方当事人，同时检察机关又是法律监督机关，对法院的审判具有法律监督职责，一身二任，两种角色怎么处理好？请最高法和最高检慎重研究”。

　　“两法（行政诉讼法、民事诉讼法）修改后，还应授权最高法、最高检制定具体办法。对这一规定，建议再斟酌。”全国人大常委会委员郎胜说，修改这两部法律的目的，就是赋予检察机关具有提起公益诉讼的主体资格和相应的权利义务，“在具体行政诉讼或者民事诉讼当中，检察机关提起公益诉讼的程序、相关的权利义务和其他诉讼主体是一样的，执行行政诉讼法和民事诉讼法的有关规定就可以了，不能因为检察机关可以提起公益诉讼，就要另行规定一个具体办法。依照法律规定的其他国家机关也有权提起公益诉讼，有关的组织也有权提起公益诉讼，是否也都要制定具体办法？不能因为增加一个主体就增加一个具体办法，这样不利于法治的统一”。

　　郎胜说，“检察机关可以提起公益诉讼后，又由最高检制定办法，也存在自己给自己授权之嫌，这是否和法治的要求相符，也需斟酌”。

　　“没必要再定具体办法”

　　郎胜认为，最高法对行政诉讼法和民事诉讼法都有具体的司法解释，对有关机关和组织开展公益诉讼的办法作出了相关规定。“如果检察机关提起公益诉讼，要作出一些具体的有针对性的规定，修改相关司法解释就可以，没有必要专门再制定一个具体办法”。

　　“支持郎胜委员的意见，我也认为再授权制定具体办法不太好”，全国人大常委会委员吴晓灵表示，“检察机关开展公益诉讼，只是改变了诉讼主体，对在试点工作当中非常有效的做法，是否能在这次修正案中直接写出来，不要另行制定办法了”。

　　■  声音

　　“提起公益诉讼范围应拓展”

　　全国人大常委会委员李连宁：对检察机关提起行政公益诉讼的范围，包括对民事公益诉讼的范围，建议在试点基础上再拓展。因为目前只限定在生态环境、资源保护、食品药品安全、国有财产保护和国有土地使用权出让，还有消费者权益这些领域。但实际上涉及公共服务领域的一些公益诉讼，检察机关也应担当起来。比如说教育、医疗卫生、社会保障等，凡涉及到公共服务领域的，如果有侵害人民群众利益的，检察机关应该担当起来。

　　“环境公益诉讼主体应明确”

　　全国人大常委会委员王毅：有一点希望引起关注，检察机关提起环境行政公益诉讼其实是制度建设的起点。实际上，环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼的功能是不一样的，检察机关提起环境公益诉讼应以行政诉讼为主，但不应当是一种常态。长远看，社会组织及所代表的公众才是环境公益诉讼的主体，因此在司法解释时应加以明确。