东莞“民告官”案逐年递增 促进依法行政
此前，一家公司因不满东莞市社保局的一份工伤认定书，将该局告上法院。市社保局局长梁冰（右二）出庭应诉。梁清 摄
编者按：
党的十八届四中全会研究了全面推进依法治国重大问题。作为全面深化改革的突破口，法治化是落实依法治国的基本方略，更能为经济社会发展提供强有力的法治力量、法治保障。
近年来，东莞以成为全省法治城市试点为契机，深入推进法治东莞建设，全面开展法制宣传教育，着力推动各级领导干部用法治眼光审视发展问题，用法治思维规划发展路径，用法治手段破解发展难题，用法治规范保障发展成果，初步形成了办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治生态。
同时，作为民营经济大市，东莞法治建设进程的加快也有利于营造良好的创业和经商环境。近年来，松山湖科技产业园区等高新技术园区的快速发展，更是离不开企业知识产权保护意识的觉醒。
从今日开始，本报将与东莞市中级人民法院、东莞市司法局联合推出主题为“法治东莞”的系列报道，以展现东莞法治建设成就，敬请各位读者垂注。
党的十八届四中全会将“深入推进依法行政，加快建设法治政府”作为全面推进依法治国的重大任务之一。随着我国行政法律法规体系的日趋完善和行政制度改革的不断深化，一批行政体制机制问题逐步得到理清，为依法行政提供了科学、规范的基本前提。
然而，部分行政机关在依法行政上仍然存在一些问题，如政府部门不作为、行政执法部门不文明执法等。有专家认为，行政诉讼案件能起到倒逼行政机关依法行政的作用。近年来，东莞两级法院受理的行政诉讼案件数量逐年增加，反映出公民维权意识、法律意识的增强。而行政机关负责人主动出庭应诉等现象，也折射出行政机关对依法行政的重视。
高案件率
“民告官”案逐年递增
近年来，东莞两级法院受理的行政诉讼案件逐年增加。2012年，受理的一审行政诉讼案件是305件，较2011年增加16.9%；2013年344件，同比增加12.8%；而2014年前三个季度，已达到411件，超过2013年全年数的20%。
10月22日下午，东莞市中级人民法院在东莞中学松山湖学校举行了两场知识产权案件庭审。在其中一场庭审中，原告和被告东莞市工商局围绕着两份存在疑点的鉴定报告展开了激烈辩论。而就在庭审台下，有旁听者窃窃私语：“现在普通人也敢告政府了啊”。
行政诉讼俗称为“民告官”，指的是个人、法人或其他组织对行政机关提起的诉讼。在以往较长的一段时间内，普通百姓对这类案件往往避而远之，对“普通人告政府”一事的可行性抱着怀疑的态度。
“‘民告官’官司难打赢这种想法的产生可能来源于历史和现实两方面的原因。”东莞中院行政庭庭长孙立凡解释说，改革开放以前，国家在计划经济体系下行政权几乎包揽一切，法律也要依赖行政权来推行。当时，行政诉讼法还没有颁布。改革开放30年，行政诉讼法颁布至今也仅有25年的时间。“以往固有的单一的行政管理理念确实影响了一部分人。在他们眼里，在社会管理中老百姓和政府机关的不对等必然导致诉讼中的不对等。”
孙立凡认为，现实中举证能力因素也是影响“民告官”案件胜诉率的原因之一。基于行政机关在举证能力和对法律法规的掌握程度，一般都比相对人有优势，相对人败诉很大一部分原因是举证不足或者对法律认知上的偏差，从而导致官司败诉。
然而，这一想法正在得到改观。据统计，近年来东莞两级法院受理的行政诉讼案件从数量上有逐年增加的趋势。2012年，全市两级法院受理的一审行政诉讼案件是305件，较2011年增加16.9%；2013年344件，比2012年增加12.8%；而2014年前三个季度，已达到411件，超过2013年全年数的20%。据了解，这些行政诉讼案件类型以涉民生类为主，如社会保障、公安、交通、国土、房管、城乡规划、城市综合执法、环保等涉民生类案件占所有收案数的8成以上。
《东莞市中级人民法院2012、2013年度行政司法审查报告》分析指出，东莞近年“民告官”诉讼案件数量逐年增加，有其客观原因：一是公民维权意识增强；二是法律对行政管理的要求越来越高；三是部分行政机关的执法观念和模式滞后，未能适应法律和时代的要求，造成官民纠纷。此外，有迹象显示案件的增多与信访改革有关，以往惯走信访途径的征拆迁纠纷，如今转而走向法律途径。
高应诉率
从不愿出庭到出庭又出声
据初步统计，今年1至7月份，东莞市两级法院受理的行政诉讼案件中，有62个案件的行政机关的相关负责人出庭应诉，占案件数的21%左右。其中一把手出庭的占4成左右，而在以往这一数据只有1%。
上述的庭审中，被告东莞市工商局一方派出了副局长王争光为诉讼代理人。记者看到，该局准备的材料叠起来有十余厘米之厚，准备得比较充分。
近期关于东莞行政诉讼的案件，可以发现不少政府部门负责人都亲自出庭应诉。2013年10月25日，东莞市政府下发《关于加强全市行政机关行政首长出庭应诉工作的通知》，严格规范行政首长出庭应诉案件范围，并将行政机关首长出庭应诉情况列入全市依法行政考核项目内容。行政首长不按规定出庭应诉的，予以批评；情况严重的，由监察部门按有关规定追究责任。
据初步统计，今年1至7月份，东莞市两级法院受理的行政诉讼案件中，有62个案件的行政机关的相关负责人出庭应诉，占案件数的21%左右。其中一把手出庭的占4成左右，而在以往这一数据只有1%。东莞市社保局局长、人力资源局局长、工商局局长、房管局局长、卫生局局长、环保局局长等行政首长均出现在法庭上，与当事人面对面沟通及辩论。
“市委、市政府对推进依法执政、依法行政、依法治理，营造高水平崛起的法治环境的重视，以及法治东莞的理念逐步得到多数同志的认同是关键。” 谈及行政首长出庭率高的原因，东莞中院院长杨宗仁说道。
“从出庭的表现来看，行政机关负责人从不愿意出庭到主动出庭，从出庭不吭声到出庭又出声，都体现出行政机关负责人对法律的重视程度是明显提高。”孙立凡说，“有很多局长带着各分局局长来旁听，出庭应诉的同时也借此机会进行法制教育，这都是非常正面的”。
值得一提的是，行政首长出庭应诉，也成为了各行政机关改善工作的契机。最近几年，东莞市社保局多次成为行政官司中被诉对象，副局长张亚林曾多次上法庭应对行政官司。
“虽然社保局胜诉率很高，但每次开完庭后，我都会就原告辩诉律师所挑的刺，回局里落实抓好细节。”张亚林说，市社保局工作人员如有在取证中犯下低级法律错误的，一定会追究责任人。
高和解率
体现行政机关实事求是的执法理念
从判决结果来看，在诉讼中发现被诉的行政行为有错的约占3成左右。
“行政审判不是诉讼技巧的竞技场，我们看的是证据事实和法律依据。在法庭里，当事人都是平等的主体。事实上，一些传统强势的行政机关败诉的案件也不乏存在。”孙立凡说。
从判决结果来看，近年东莞市行政机关的败诉率基本上保持在6%左右，这是被告行政机关执法上确确实实有错误而又无法与原告达成和解的案件比例。有错同时又能和解撤诉的案件比例约有23%。把上面两数相加，在诉讼中发现被诉的行政行为有错的约占3成左右。
“虽然行政诉讼案件逐年增加，但被诉行政行为的维持率保持在7成的水平，从这个角度看，东莞行政机关基本上能依法行政，较好地发挥其行政职责。”孙立凡说。
在某五金制品有限公司诉某镇政府“三旧改造”行政赔偿一案中，法院查明，镇政府向该公司发出三旧改造搬迁通告后，该公司遂搬出原址另寻厂房入驻。后来因其他厂房未能与镇政府谈妥补偿事宜，镇政府就搁置该地段的三旧改造，该公司由于搬迁造成的损失向镇政府索赔。经法院协调，某五金制品公司与该镇政府达成和解，镇政府向该公司作出了适当的补偿，该五金制品公司撤回诉讼。本案协调解决，达到了法律效果和社会效果的统一。
孙立凡认为，行政诉讼的高和解率也折射出越来越多的行政机关在认识到被诉行政行为确有违法或错误时，愿意积极配合法院的协调和解工作，能够与当事人沟通和解，主动撤销具体行政行为，维护相对人的合法权益，这体现了大部分行政机关坚持实事求是的执法理念。
■对话
东莞中院行政庭庭长孙立凡：
行政审判唯一底线是依法
南方日报：您如何评价东莞整体的法治环境？
孙立凡：从我的工作感受来看，东莞整体的法治环境其实是令人满意的，各个行政机关和镇区，局长镇长们都是比较重视法律的。没有人想打输官司，行政机关也不想。让我们感到欣喜的是，东莞的行政机关相关负责人已经放低身姿，在法庭上跟普通老百姓一样，积极举证，据理力争，而不是把精力花在如何干预和影响法院的裁判上。我觉得这跟市领导的意识直接有关，我们不难看到，市委书记、市长对法律的尊重程度是空前的，大小会议上都是要求政府部门要依法行政。
南方日报：对于疑难复杂的行政诉讼案件，法院一般如何应对和处理？
孙立凡：按照法律规定，对于每个行政诉讼案件，我们都要全面审查具体行政行为的合法性和合理性。一个被诉的行政行为往往就是一个行业的监管行为，涉及一个行业监管的法律法规以及部门规章就非常庞杂，我们不仅需要弄懂这些规定，还要参透规定之间有无冲突，规定和行为之间是否符合等等，行政管理牵涉面很广，对于一些并不常见的行政案件，比如村道扩建、消防救援等问题，则要花较多时间和精力去了解参透这些行为的法律性质和规范背景，才能作出客观评价。
另外，涉及一些历史遗留的问题，比如土地征收、拆违拆迁等案件，处理起来也比较棘手，除了要用历史的法律标准评判历史的问题，还要平衡个体利益和社会利益的冲突。通常，在法律的框架下，我们会寻求各方都能接受的和解方案。总而言之，行政审判的最终和唯一的底线只有一条——依法。
