多省暗收民生资源附加费 费用管理被指糊涂账
北京市某居民的水费单显示，费用中有水资源费和污水处理费两项附加收费。
11月17日，针对水电油价中含270亿元“附加费”的质疑，财政部相关负责人公开回应称：我国将清理规范民生资源“附加费”在内的行政事业性收费和政府性基金;对于未列入财政部目录清单的行政事业性收费和政府性基金，居民有权拒绝缴纳。
据新京报记者了解，近些年地方收取“附加费”情况普遍存在，部分地方收取水费时附加“南水北调基金”、电费附加“线路维护费”，甚至办网吧要缴纳30万元的“诚信守法及产业发展基金”，目前“附加费”清理存在很大的空间。
电价“附加费”五项全部合规
据新华社报道，以电价为例，每度城乡居民电价里，至少包括国家重大水利工程建设基金、水库移民后期扶持基金、农网还贷资金、城市公用事业附加、可再生能源电价附加等5种“附加费”。其中，“国家重大水利工程建设基金”由“三峡水利建设基金”转化而来，名为临时性工程投入，“过时”仍收取。按2013年全国6793亿度的居民生活用电量计算，电价年“附加费”达270多亿元。
每年从居民缴纳的电费中“代扣”的附加费，就高达270多亿元，这一现象引发社会各界强烈质疑。财政部随即表态：未列入财政部目录清单的行政事业性收费和政府性基金，有权拒绝缴纳。
财政部所称的“目录清单”，发自10月31日，包括《全国性及中央部门和单位行政事业性收费目录清单》、《全国政府性基金目录清单》等。
被指“过时”仍收取的“国家重大水利工程建设基金”等上述5种电价“附加费”，全部在《全国政府性基金目录清单》内。也就是说，电价“附加费”并无清理空间，270多亿元电价“附加费”都是合理费用，居民不能拒绝缴纳。
6省份曾收南水北调基金流向难寻
各地的水价“附加费”，一般包括污水处理费、水资源费、公用事业附加等三种。这三种“附加费”，也全部都在财政部的目录清单中。这意味着，水价“附加费”跟电价“附加费”相同，同样是合理费用，居民也不能拒绝缴纳。
水价“附加费”中还有一个区域性“附加费”——“南水北调基金”。国办2004年发文“授权”北京、天津、河北、江苏、山东、河南等6省市，筹集“南水北调基金”。各省市采取的资金筹集方式都是从水费中“代收”。因此，这6省市的居民水费多了一项“附加费”，南水北调基金“附加”。
今年9月，财政部发布通知，除河北外的其他5省市，完成上缴任务，取消收取南水北调工程基金。
昨日，新京报记者致电北京、天津等5省市的部分自来水公司等水务部门，询问居民水费中是否还“附加”南水北调基金。
“水费清单里有这项吗?”天津自来水集团工作人员接受问询时说，她从不知道水价中有“南水北调基金”这一项。
但据人民网天津视窗报道：天津市发改委自2012年3月1日起，居民自来水价格每立方米由4.40元调整为4.90元，上调0.50元。其中南水北调基金标准上调0.38元。
北京回应称今年4月调整了水价，新标准的“附加费”只有两项：水资源费和污水处理费。河南、山东、江苏的水价由各地市自定，三省市的苏州、郑州、济南等地市，水价中也没有“南水北调基金”，但比北京多了一项“公用事业附加”。
值得注意的是，依据国办2004年的文件，“南水北调基金”可以通过“提高水资源费征收标准增加的收入”筹集，比如提高水资源费征收标准、扩大水资源费征收范围。
中国财税法学研究会会长、北京大学法学院教授刘剑文和中国政法大学财税经济法研究所副所长施正文等受访专家解释说，各地的南水北调基金“附加”未必直接体现在水价构成表中，有可能“藏”在另一“附加费”“水资源费”中。
北京、苏州、无锡、郑州、济南水利部门官网都公示了水价构成表，其中都没有南水北调基金“附加”。但5市都是在“南水北调基金”取消前，就开始执行了公示的水价构成表。
如郑州，早在2005年就开始执行公示的水价构成表。也就是说，“南水北调基金”征收期间，5市的水价构成并没有明确标示“南水北调基金”;“南水北调基金”取消后，5市的水价构成也没有任何变化，水价并没有随着“南水北调基金”的取消而降低。
各地在水费中代收的南水北调基金“附加”是否已经按照要求取消?如果已经取消，水价为何没有变化?原来的南水北调基金“附加”，现在流向了哪里?
施正文认为，作为关系民生的收费项目，各地应该公开水价构成、原来代为收取的“南水北调基金”的最新去向。
买车看电影出国游都缴“附加费”
据新京报记者初步统计，目前全国性广泛收取的各类民生资源“附加费”，不下20种，渗透到了衣食住行各个领域。
其中多数“附加费”都是由政府性基金“派生”出的，绑定在民生收费项目中代收。如上述电价的5大“附加费”，以及备受诟病的“民航发展基金”。
“民航发展基金”系销售机票时，按照国内航班每人次50元、国际航班每人次90元的标准代收。其“前身”是机场建设费，1992年开征后备受质疑，2012年，机场建设费和原民航基础设施建设基金合并而成“民航发展基金”，自此，机场建设费完成了从行政性收费到政府性基金的“转型”。
还有“教育费附加”和“地方教育附加”，征收对象不仅仅是企业，个人收入如果不是按“工资薪金所得”，而是按“劳务报酬所得”，也会被代扣“教育费附加”。
还有不少“附加费”少有人注意。如跟“民航发展基金”绑定的“旅游发展基金”。按照财政部发布的《民航发展基金征收使用管理暂行办法》，乘坐国际和地区航班出境的旅客，每人次要缴纳90元的民航发展基金，这90元中就有20元的“旅游发展基金”。
国家旅游局今年7月“晒”出的2013年度部门决算中，旅游发展基金达2.08亿。
再如“国家电影事业发展专项资金”，《国家电影事业发展专项资金管理办法》规定，其收费标准为电影票房收入的5%。例如观众购买了一张50元的电影票，那么其中的2.5元就流入到“国家电影事业发展专项资金”。
还有“水利建设基金”，依据财政部、发改委、水利部2011年发布的《水利建设基金筹集和使用管理办法》，“水利建设基金”由“中央水利建设基金”和“地方水利建设基金”组成。“中央水利建设基金”的资金来源包括“从车辆购置税收入中定额提取”等。“地方水利建设基金”可以从车辆通行费等地方收取的政府性基金和行政事业性收费收入中提取。
一些地市的“水利建设基金”来源更为广泛。如江西宜春，除了车辆通行费，还包括驾驶员培训费、市场管理费、个体工商管理费等。
在“水利建设基金”项下，各省份还设立了地方政府性基金“防洪保安资金”，征收范围既有企事业单位、个体经营业者，也包括在职职工，从工资中直接代扣。前年起，江苏、湖南、浙江等省份调整了征收范围，不再向在职职工收取。
不过，江西省财政厅官网、哈尔滨政务公开网显示，两地的“防洪保安资金”仍面向在职职工收取，江西人均费用介于15元至50元。哈尔滨则是每人每年5元。
民生资源“附加费”不止20余种
不仅是政府性基金，各类行政事业性收费项目也是民生资源“附加费”的来源之一。
如捆绑在水价中的“水资源费”、“污水处理费”。各地的“垃圾处理费”，如河北、山东、重庆和深圳、银川等地，也分别绑定在水价、燃气价中。
此外，油价也“派生”出了跟机票绑定的“航空燃油附加费”、“出租车燃油附加费”、“道路客运燃油附加费”。
其中，“道路客运燃油附加费”也是计入了长途客车车票，按里程数征收。比如本月初刚调价的湖南常德，50公里以内的乘客，车票中就有0.75元“道路客运燃油附加费”。
值得注意的是，近年不少城市启用燃气出租车。但“油改气”后，南昌、南京、厦门、沈阳、哈尔滨、青岛、秦皇岛等10余地区仍收“出租车燃油附加费”。重庆、西安则将“出租车燃油附加费”，改名为“出租车燃气附加费。”
施正文认为，民生资源“附加费”远不止上述20余种，“国家层面的政府性基金和行政事业性收费项目还有据可查，从中能发现‘附加费’。难以厘清的是地方政府性基金和地方行政事业性收费项目衍生出的‘附加费’。不少地方政府性基金和行政事业性收费项目都是越权设立、为了收费而设立的，这些地方政府性基金和地方行政事业性收费项目藏了多少‘附加费’?这是一笔糊涂账”。
去年2月，郑州市扫黄打非工作领导小组就发布文件，要求新设网吧额外缴纳“诚信守法及产业发展基金”30万元。此举被指擅自设立收费项目。
内蒙古鄂尔多斯电业局连续两年向用户收取“线路维护费”，未提供收费依据。
审计署广州办章争鸣发表文章也谈到了地方政府性基金乱象，“相关资料显示，目前全国各种政府性基金有近500项，其中除了34项多是经国务院或财政部批准设立的以外，其余基金项目均为各地区或部门越权或违规设立”。
采写/新京报首席记者 王姝
附加费”仅3项有行政法规依据
全国政府性基金目录清单(财政部发布)
●铁路建设基金
●港口建设费
●民航发展基金
●高等级公路车辆通行附加费(海南)
●国家重大水利工程建设基金
●水利建设基金
●城市公用事业附加
●城市基础设施配套费
●农网还贷资金
●教育费附加
●地方教育附加
●文化事业建设费
●国家电影事业发展专项资金
●旅游发展基金
●水库移民扶持基金
●残疾人就业保障金
●新菜地开发建设基金
●森林植被恢复费
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“附加费”依据何在?
各界对民生资源“附加费”的质疑由来已久。特别是电价中附加的“国家重大水利工程建设基金”、机票中附加的“民航发展基金”、“旅游发展基金”、电影票中的“国家电影事业发展专项资金”等，每年全国两会都有代表、委员呼吁取消，还曾引发诉讼。
收费依据的合法性问题是一大质疑焦点。北京律师王录春就曾向财政部提出信息公开申请，要求公开《民航发展基金征收使用管理办法》的制定依据。申请遭拒后，去年7月，王录春提起诉讼。在法庭上，财政部称“国家秘密文件，依法不予公开”。
王录春认为，《立法法》规定，政府性基金属于非国有财产的征收，只有全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，或者授权国务院作决定。
上述20多种民生资源“附加费”中，有法律依据的只有“教育费附加”、“地方教育附加”，依《教育法》收取。水价中的“污水处理费”依《城市排水和污水处理条例》。
“国家电影事业发展专项资金”、“旅游发展基金”和电价中的“水库移民扶持基金”，政策依据都是国办文件。
电价中的其余四项“附加”：“国家重大水利工程建设基金”、“农网还贷资金”、“城市公用事业附加”、“可再生能源电价附加”，以及水价中的“水资源费”、“垃圾处理费”;衍生出“防洪保安资金”的“水利建设基金”等，都跟“民航发展基金”相同，收费依据是财政部、发改委等部门发布的“红头文件”。
值得关注的是“城市公用事业附加”，财政部标注的政策依据是发布于1964年的“(64)财预王字第380号”。这个实行了近50年仍然有效的文件规定，“公共汽车、公共电车、民用自来水、民用照明用电、电话、煤气、轮渡等七项附加，主要是对城市居民征收的(是采取提高票价或者对用水用电加成收费等办法征收的)”;“附加率应当从低，最高的不得超过百分之十。”
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“附加费”存何问题?
透明度差 部分收费未上缴财政
透明度问题是另一个质疑焦点。
2009年10月，北京市居民任星辉就三峡建设基金先后向财政部、国务院三峡建委和三峡集团提出信息公开要求、申请行政复议，均无结果。次年，财政部官网公布了三峡基金收支情况。
湖南省住房和城乡建设厅城建处宋路明去年8月发表的《湖南省城市公用事业附加费征收管理使用情况小议》一文，也提到了透明公开问题。
“缺乏必要监督。住房和城乡建设部门作为公用事业附加费的执收主体，委托电力公司代收，应当对代收情况进行监督核查，可这些年疏于监管，有的甚至不知道用电量、征收覆盖面、收入状况，从而导致湖南省公用事业附加费应收金额与财政部门实收金额的差额在逐年扩大，2010年、2011年、2012年分别为10813.1万元、13931.1万元、19798.4万元”。
对于民生资源“附加费”的乱象，受访专家们寄希望于明年起实行的新预算法和准备制定的行政收费法。
“既当运动员又当裁判员”，施正文表示，财政部作为收费部门，制定收费标准不合理，“标准应当由人大制定，财政部具体执行，这有利于监督。因此，政府性基金和行政性收费项目的收费依据都应该上升到法规层面。同时，应该公开收费项目的构成，在票据上列明收取了哪些‘附加费’，让百姓明白交费。
刘剑文也认为，“对政府性基金和行政事业性收费项目中的‘附加费’，不能‘一棍子打死’，有的确实有收费需求。但是哪些该收，哪些该砍，应该由法律做出调整，不能依据‘红头文件’”。
他强调，新预算法规定“政府性基金预算是对依照法律、行政法规的规定在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金”。依据这一规定，目前所有收费依据为部门规章的“附加费”，都应该清理。
