汕头特区20年制定法规59件 多部地方法规填补国内空白

汕头特区20年制定法规59件 多部地方法规填补国内空白

来源：南方日报

20年前，汕头被赋予特区立法权——1996年3月，八届全国人大四次会议通过关于授权汕头市人大及其常委会、政府分别制定法规和规章在经济特区实施的决定。新世纪之初，2000年，汕头又获得较大市立法权。

　　作为中国改革开放的试验田，汕头这个经济特区之“特”，其中重要的一点是在于其拥有特区立法权。在过去整整20年中，汕头利用特区立法权分别制定了多项地方性法规和政府规章，有些更是填补目前国内空白。这些因实际需要而诞生的“良法”，为特区的改革创新和经济社会发展保驾护航。在汕头特区立法20年之际，《南方日报·汕头观察》推出“汕头特区立法20年”专栏，为读者回顾特区立法20年的生动故事。

　　1996年，全国人大授予汕头经济特区立法权。2000年颁布实施的立法法，又赋予经济特区所在地的市较大市立法权。据统计，汕头运用特区立法权20年制定了59件法规，富有地方特色。特区立法权为汕头这片国家“试验田”在各方面“先行先试”奠定坚实基础。党的十八届四中全会提出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。近年来，汕头经济特区在预防腐败立法等领域屡有创新，引起关注。

　　汕头这20年的特区立法取得什么样的成就？实现了什么样的突破？南方日报记者就此进行多方采访，探寻汕头20年特区立法之路。

　　●南方日报记者/沈丛升

　　亮点纷呈  四大机制实现创新突破

　　特区立法权是汕头经济特区建设的一把“尚方宝剑”，那关于这个立法权是怎么运作的呢？汕头市法制局局长孙良胜说，“特区立法包括人大和政府两个层面。人大主要制定法规，政府制定政府规章。人大的法规案的多数也是政府提请，整个特区立法，政府起到基础性作用。”

　　据孙良胜介绍，“汕头在‘遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则’的前提下立法，立法空间较大，2000年通过的立法法第65条、第81条对经济特区授权立法作了直接规定。特区立法权在经济特区范围内优先适用。”20年来，特区立法权适用范围出现了变化。经国务院批准，从2011年5月1日起，汕头经济特区范围扩大到全市。孙良胜告诉记者，“也就是说在2011年5月1日前，汕头经济特区范围仅为中心城区的234平方公里，经济特区法规只能在234平方公里内适用。自从扩围后，适用范围也随之扩大。”

　　20年来，汕头特区立法工作机制实现了哪些创新突破呢？奋战在立法一线的汕头市人大常委会法工委主任吴小云告诉记者，首先是完善立法计划制定机制上的创新，“汕头市人大常委会从2002年开始，连续14年通过媒体、报纸、网络设立征集平台，积极引导公众提出立法建议，注重拓宽立法建议征集渠道，此外还注重对立法建议进行科学分析、充分论证，在及时了解和掌握进展情况上采取运用立法计划实施的组织协调和督促指导。”

　　“第二大亮点是在法规起草机制上的创新，”吴小云告诉记者，“汕头市人大常委会多年来探索适时、适度地提前介入法规起草工作探索自行起草、联合起草、组成起草小组起草等多种形式起草法规，目前由汕头市人大法工委自行起草的法规草案约10多件。”

　　此外，第三大亮点是在于法规草案审议机制上的创新，“常委会先后建立了统一审议制度，法规草案向社会公开制度、法规草案审议前提前送达委员制度、邀请人大代表列席法规审议制度等，从制度上保障和促进立法质量的提高。”吴小云说。此外，记者了解到，汕头市人大常委会创新法规审议方式：对涉及公民、法人和其他组织切身利益尤其是设定普遍性义务的法规草案，适当增加法规审议的次数。

　　第四大亮点是常委会主体审议质量不断提高，“通过立法专题调研，实地视察，如审议《汕头市人民代表大会常务委员会关于促进和保障濠江区行政体制综合改革的决定》就组织全体常委会组成人员赴濠江区进行实地调研。并且在实践中确保充分的审议时间和加强法律培训都能起到很好的促进作用。”吴小云说。

　　不仅是汕头人大代表，公众也在有序参与立法工作机制上实现创新，“在拓宽参与立法工作渠道，人大代表在人代会期间依法提出代表议案，由大会主席团研究决定作为大会议案，交有关部门研究办理，是汕头多年来的实践做法，通过大会议案的方式，推动法规的立项和出台。”吴小云介绍说。

　　“近年来，为了更好地发挥立法研究力量的作用，汕头市人大常委会建立了立法咨询顾问制度，从政府有关部门、司法机关、法学机构和其他社会机构中遴选专业人士组成。”吴小云说，“法规普及宣传工作机制、法规实施和监督机制都有所创新。如《汕头市生活饮用水源保护条例》就是通过代表视察挖掘立法项目来源，提出立法议案，并启动立法程序，法规通过后通过执法检查督促实施的缩影。”

　　以人为本 注重在民生领域立法

　　根据汕头市人大法工委提供的资料显示，20年来，汕头运用立法权在多个领域进行立法，汕头市人大及其常委会共制定、修改、废止法规案105项，其中经济特区法规76件，较大市法规27件，法规性决定2件。现行有效的法规70件，59件为运用特区立法权制定的法规。这些法规涉及经济发展、体制创新、对外开放、城乡建设、生态环保、民生改善以及社会、政治和文化建设等各个方面，其中一些法规如《汕头经济特区华侨房地产权益保护办法》、《汕头经济特区个人独资企业条例》、《汕头经济特区预防腐败条例》为国内、省内首创，填补了法律空白，为国家、省的立法积累了经验，发挥了积极探路和试验作用。

　　记者梳理发现，汕头突出重点领域建设，还特别注重民生立法，以人为本，探索解决民生领域的各种难题。比如，汕头市自2012年成为全国第一个地级市民政工作改革创新综合观察点以来，注重加强立法创制，先后出台民政类地方性法规多个，填补了民政重点工作领域的制度空白。例如2014年12月颁布施行的《汕头经济特区社会工作者条例》，条例作为全国首部社会工作者地方法规，对于推进特区社会工作专业人才和队伍建设，促进汕头民政和社会工作健康有序发展具有积极意义。民政部部长李立国先后在有关文件上批示：“汕头市利用地方立法权，制定一系列促进民政事业发展的地方法规和政府规章，加强了民政法制建设，很有示范意义”。

　　在保障民众权益方面汕头也出台了《汕头经济特区道路交通安全条例》《汕头经济特区城市公共汽车交通条例》《汕头经济特区物业管理条例》等与民众息息相关的法规。以《汕头经济特区城市公共汽车交通条例》为例，该条例明确将“优先发展公交”纳入法制轨道，规定了发展城市公交的政府主导责任，规范汕头城市公交准入行为，强化城市公交运营服务管理的法律要求。

　　先行先试 变反腐倡廉为倡廉反腐

　　汕头行使特区立法权20年来，在不少领域都敢为人先，这与汕头作为经济特区的独特使命密切相关。汕头市人大法制委主任委员吴小云告诉记者，地方立法是社会主义法治建设的重要内容，是国家法律体系的组成部分，担负着推动法律体系完善的重要任务，既可以对国家法律进行细化和补充，又可以在一些领域为国家立法先行积累经验，对于更好执行国家法律以及促进地方改革发展具有不可替代的作用。

　　那哪些条例填补了国内的立法空白呢？2013年出台的《汕头经济特区预防腐败条例》，是全国首个预防腐败的地方法规，填补了国内立法空白。汕头大学法学院教授李广辉告诉记者，“在国家尚未专门立法的情况下，运用特区立法权，借鉴港澳的成功经验做法，结合特区实际，率先制定一部地方预防腐败立法法规，将预防腐败工作纳入法治化轨道，对汕头预防腐败有促进作用。”

　　“汕头潮汕文化比较浓厚，有精华也有糟粕，潮汕文化中的人情社会和关系社会较浓厚，而《汕头经济特区预防腐败条例》是对汕头文化有针对性的立法，从腐败的源头抓起，符合中央十八大精神。反腐不是目的，预防才是最主要的目的。”李广辉说。“除了自身的意义，该法规在内容上对预防腐败有一些独到的创新性规定，不仅仅是适合省一级的人大立法参考，在全国都有借鉴意义。”据介绍，该条例剖析了近年来腐败案件的类型和特点，在立法指导思想上立足防患于未然，通过加强对权力运行的监督和制约，让权力在法治的轨道上运行，另外在条文设计上，坚持监督约束干部与保护激励干部并举，注重事前预警防控，建立健全预防腐败长效机制。

　　吴小云告诉记者，该条例从预防腐败的源头入手有许多亮点，包括建立制度廉洁性评估机制，条例通过建立规范的制度前置审查机制，对立法中的法律、法规和规范性文件进行廉洁性评估，将不合法、不廉洁、不规范的条文及时剔除，压缩制度腐败存在的空间和发生几率，提升立法决策的科学性。此外，条例还建立了防止利益冲突制度，明确了报告的内容和对象，把住房、投资、配偶子女从业等情况列入报告内容，对拒报虚报行为予以惩罚，并规定国家工作人员的血亲姻亲关系回避、兼职限制和离职退休后的从业限制。此后，汕头又出台了多部政府规章，从源头上、制度上加大预防腐败的力度，进一步铲除腐败滋生蔓延的土壤和条件，推进阳光政府建设。

　　地方特色 通过全国首部个人独资企业条例

　　2000年，《汕头经济特区个人独资企业条例》通过，这是汕头发挥特区立法权优势，自行提出立法议案而制定的我国首部个人独资企业条例，这只是汕头运用特区立法权的一个缩影。20年来，汕头发挥特区立法权优势，贴合汕头具体发展实际，做出许多领先全国全省的举措，富有汕头特色，极大促进汕头经济社会发展。

　　汕头是如何根据地方特色制定出台相关法规的呢？吴小云向记者娓娓道来。“个体私营经济一直是汕头经济发展的一大特点和优势。改革开放后，我国陆续出台了公司法、合伙企业法，但是个人独资企业一直缺少相应的法律规范和保障，早在1997年，汕头就筹备要对个人独资企业立法进行权益保障。”

　　“1999年3月九届全国人大二次会议通过宪法修正案后，国家加快了个人独资企业的立法步伐，连续安排了三次常委会会议，于1999年8月份审议通过了《个人独资企业法》。在新形势下，汕头围绕个人独资企业发展的实际需要，做好与国家法律的衔接，不与国家重复立法，但是，又充分发挥特区立法权的独有优势，在进一步完善国家立法和填补国家立法空白方面下功夫。一方面，将有关促进个人独资企业发展的政策用法规的形式固定下来；另一方面，结合个人独资企业发展的实际需求，创设一些新的法律规范，条例对个人独资企业的权利义务，个人独资企业的清算，个人独资企业无限责任的承担和行政机关及其工作人员侵犯企业合法权益的法律责任，作出了一些新的规定，填补了国家法律的空白，从而为发展个人独资企业创造良好的法制环境。”吴小云说，“该条例入选国务院法制办和全国人大常委会法工委编制的2000年《中华人民共和国新法规汇编》《中华人民共和国最新立法司法文告》。”

　　“汕头在新时期也抢抓机遇促进产业转型升级，例如《汕头经济特区电子商务促进办法》就是我省首个电商专门立法，符合汕头经济特区实际，在实施该办法后，大大促进汕头电子商务产业发展。”汕头市法制局局长孙良胜告诉记者，“目前汕头市近90%的企业开展电子商务应用，缴费额突破900亿元，大力推进汕头经济发展。”此外，汕头港作为我国沿海25个主要港口之一，制定出台《汕头经济特区港口条例》则是在我省首次通过立法创设了港口岸线有偿使用制度，加强对港口管理，也富有汕头味道。

　　在新时期，当前建设华侨经济文化合作试验区成为汕头经济发展的两大引擎之一，汕头市人民代表大会常务委员会通过关于华侨经济文化合作试验区行政管理有关事项的决定，并将《汕头经济特区华侨经济文化合作试验区条例》列入立法计划，抓紧制定。

　　数说

　　20年来，汕头运用立法权在多个领域进行立法，汕头市人大及其常委会共制定、修改、废止法规案105项，其中经济特区法规76件，较大市法规27件，法规性决定2件。现行有效的法规70件，59件为运用特区立法权制定的法规。

　　新闻纵深

　　为政府“设规立矩”将权力关进笼子里

　　最初时，汕头的立法主要是集中在经济领域，随着近年来立法领域的扩大，汕头也开始注重领导自身建设的立法，勇于为政府“设规立矩”，推进法治政府和法治特区建设。法治就是程序之治。行政程序是行政机关合法、公正、高效行使行政权力的有力保障，是维护公民、法人和其他组织合法权益的重要制度安排，亦是衡量行政法治的重要指标。

　　那在这方面汕头又有什么敢为人先的举措呢？为推进对市区权责法定化、政府预决算公开、社会组织分类管理等方面进行一系列改革，汕头市人大常委会通过了《关于促进和保障濠江区行政体制综合改革的决定》，这是在国内首次以地方立法形式推进改革，为濠江区进一步完善行政体制、突破制度“瓶颈”，促进科学发展提供了法律支撑和保障。而像《汕头经济特区行政复议条例》率先在全国以立法形式确认了行政复议委员会制度和相对集中复议权运行机制，创新了行政复议的管辖制度、受案范围、受案方式和案件审理程序。这些法规在不同程度上填补了国家和省的立法空白，产生了积极的社会影响。

　　2011年，汕头在整合本市有关行政程序方面的单项规定的基础上，出台了《汕头市行政程序规定》，通过对重大行政决策程序、行政执法程序、非行政许可类审批程序、特别行为程序、行政听证程序、行政公开程序等进行规范，建立了管辖、协助、回避、公开、听证、说明理由、证据、时效等一系列行政程序制度，再造行政流程，提升行政效率，创新行政管理，优化公共服务。“这一立法，开创了全国地级市行政程序统一立法的先河，在经济特区中亦属首创，具有开创性、示范性和探索性的意义。”孙良胜说。