江门：无主历史建筑将纳入政府代管
目前长堤历史风貌区域正在对一些路面进行整改。甘雁娜 摄
民国风情的骑楼建筑，是长堤历史风貌街区的亮丽一景。潘伟珊 摄
长堤历史风貌区的开发最大难题就是有大片产权复杂的房屋。甘雁娜 摄
蓬江区“33墟街”是江门市市长邓伟根提出的“城区三部曲”重要内容之一，日前已正式启动发展建设工作。长堤历史风貌区作为“33墟街”重要组成部分，区内建筑历史久远、意义鲜明，但权属复杂，同时存在一些乱搭建现象，基础公共设施也有欠缺。
近日，江门市政府常务会议审议通过《江门市长堤历史风貌区历史建筑保护管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》），明确了蓬江区政府为长堤历史风貌区历史建筑保护管理的责任主体，规定历史建筑在转让、赠与或者委托他人管理房屋的权利、责任以及历史建筑转移登记的要求、无主历史建筑的代管等内容。对此，有专家认为，《暂行规定》的推出有助于对历史建筑进行确权，继而对推动“33墟街”建设有重要意义。
背景
存在擅自改建、非法扩建和拆除现象
据介绍，长堤历史风貌区范围包括跃进路以南、胜利路以北、蓬莱路以东、蓬江河以西地区，面积约0.8平方公里，承载着江门600多年的发展历史。区内较为完整的保留了清末民初的城市格局，区内建筑大部分是民国初期修建，还有一部分是清朝以前修建，融合了中西建筑风格，充满浓郁的岭南风情和鲜明的近代历史特色，是江门市重要的城市历史文化遗产。2011年国务院批复的《江门市城市总体规划（2011-2020）》确定该区为江门市长堤历史风貌街区。
2000年以来，江门市政府对长堤历史街区沿河、沿路部分进行了保护和整治，整体面貌得到了明显改善。但由于缺乏具体适用的规范性文件约束和引导，管理责任主体不明确，部门责任不清，保护责任人权利义务缺失，导致风貌区内一些具有历史价值的建筑未能得到妥善的保护和合理利用。长堤历史风貌区内部分历史建筑的保护管理责任人擅自改建或非法扩建历史建筑，甚至将危旧的历史建筑整体拆除，改变了原有建筑群的格调布局和建筑风格，丧失了原有的历史韵味；还有部分历史建筑的管理责任人不明或因缺乏维护资金，导致历史建筑年久失修，不但危及公共安全，还面临损毁的危险。
在市政协十二届一次会议上，江门市政协港澳联络组提出了《借鉴澳门经验，保护和打造江门华侨历史文化街区的建议》，并被确定为2012年的“一号提案”。按照分工要求，江门市住房和城乡建设局拟订了《暂行规定》，通过规范性文件明确各方责任，推动长堤历史风貌区内历史建筑的保护管理工作。
方案
明确保护管理责任主体
据介绍，《暂行规定》按照保护为主、合理利用、加强管理的原则，明确了历史建筑的认定与撤销，保护与利用，维修及维护，产权转移、出租及托（代）管等有关规定。
在管理方面，《暂行规定》按照属地管理原则，明确了蓬江区政府为长堤历史风貌区历史建筑保护管理的责任主体，以及各职能部门的责任分工。其中，蓬江区政府作为责任主体，主要责任是建立管理机构、健全日常巡查、现场保护和监督管理的管理机制；优先接收历史建筑转移、托管或无助的历史建筑的代管；制订历史建筑维修资金补助办法等内容。
此外，《暂行规定》制定了无主或业主下落不明的历史建筑纳入政府代管处理办法及程序：对于历史建筑所有权人下落不明，又无法定继承人或者合法代理人的，此类建筑由历史建筑责任主体进行公告认领，公告满一年无人认领的，由历史建筑责任主体代管。代管期间，原产权人认领的，经审查属实，予以返还。代管期间的经营收益扣除保护管理成本后，由原产权人享有；不足抵扣保护管理成本的，由原产权人补交。
在保护方面，《暂行规定》提出，由城乡规划部门牵头开展历史建筑名录的建立与撤销工作，长堤历史风貌区内符合一定条件的建（构）筑物列入历史建筑保护候选名录，经法定程序公布为江门市历史建筑，并对历史建筑的认定和撤销程序进行了规范。
特别值得关注的是，《暂行规定》制定了对危险历史建筑的处置办法，经鉴定为危险房屋的历史建筑，其保护管理责任人不履行责任的，历史建筑责任主体应当先行采取措施进行保护，所产生的费用依法向其保护管理责任人追偿；历史建筑保护管理责任人不具备保护能力的，可向历史建筑责任主体申请托管。
在资金方面，《暂行规定》建立了长堤历史风貌区历史建筑保护的资金保障体制，提出市政府、蓬江区政府按照职责分工，根据保护工作阶段和时点的需要，分别统筹安排长堤历史风貌区的历史建筑保护专项资金，并列入当年的财政预算，用于历史建筑的保护和管理。
审议通过了《暂行规定》的市政府十四届81次常务会议认为，《暂行规定》最大的成效在于首次实现了历史建筑的连片管理，并按照属地管理原则明确了保护管理的责任主体，使历史建筑的保护和管理有根有据。
意义
有利于历史建筑确权是保护利用的第一步
“包括长堤历史风貌区在内的‘33墟街’的保护开发是江门中心城区建设发展中不可绕过的一个话题，但成片开发一直以来都遇到一个症结就是存在大量产权复杂的房屋。”五邑大学旅游管理专业博士伍锋表示，《暂行规定》的制订与出台明确了历史建筑保护管理的主体，是解开这个症结的一剂良方，同时对江门市其它地方存在的可供保护开发的历史建筑（群），如碉楼、骑楼、墟镇、历史街区等起到示范效应，甚至对全国历史建筑（群）的保护开发也能提供江门经验。”
伍锋认为，站在旅游开发的角度，长堤历史风貌区的开发最大难题就是有大片产权复杂的房屋。因为，历史街区的旅游开发讲求一个连片区域内风格的一致性，这样才能更好地向游客呈现出一种历史时空感。“所以我期待政府有关部门依据《暂行规定》扎实推进这项工作，尽可能的多拿回一些房屋，多控制一些连片房屋，这样才能为今后的整体保护开发、项目策划、招商引资等诸多方面奠定基础。”
“这个方案的推出有利于33墟街工作的开展，因为确权是保护的第一步，确权之后利益相关方才能坐下来讨论如何一起保护和利用这些历史遗产。”中山大学旅游学院旅游规划系副主任刘逸博士也认为，“33墟街”内历史建筑的历史问题、产权问题都很复杂，在长堤历史风貌区的华侨村、墟顶街都有大量的房屋需要梳理产权，由政府托管这种方式是可行的，“单靠华侨业主自己开发，他们既没钱、没精力，也没有经验做这样的事情，政府开发又没有产权，所以两者合作是最好的。通过开发，遗产价值得到了很大的弘扬，也可以得到很好的双赢结果。”
而且，政府能否拿到大部分房源是后续非常关键的问题，这关系到统一开发的效率。刘逸认为，如果政府不介入，交给市场力量统一处理，本地居民的处境反而会更为弱势，因为市场力量不会考虑公众利益。但也并不是市场力量就不好，而是政府、本地居民和市场力量可以共同参与开发，“政府统筹开发，效率肯定会更高，就是大骨架、大方向是统筹开发，具体点的经营由本地社区居民和市场力量参与更多就更好，因为这样会有多样性。”
■走访
长堤历史风貌街区 居民怎么看？
了解还不深，专家建议多做宣传
对于《暂行规定》的制定和出台，长堤历史风貌街区的居民作为直接的利益相关者，对此有什么看法呢？8月19日上午，记者在到长堤历史风貌街一带进行了走访，发现在这一片区生活、工作的人对此了解不多。有专家建议，政府应该多做宣传，让这些市民懂得他所居住的环境的重要和宝贵，也可以鼓励民间有心人进行保护尝试。
◎现状
知情的市民并不多
与当地居民谈及上述规定时，知情的市民不多，由于以前房产部门的有关工作人员曾告知过历史建筑扩建、改建、拆除等要向有关部门申请，得知这一带的老房子不能随意拆建，但对于制定出台哪些具体的规定，房子的保护和开发有哪些规定，均不够清楚。略知一二的居民，一般从新闻报道得知此消息。娟姨是长堤历史风貌街区里一家老字号商铺的员工，在这一带生活、工作七八年，“没听过《暂行规定》相关消息，也没见到公示”，她表示，近期看到一些路面进行改造，卖鸡的公厕附近也修建了青砖花圃，不知是否与之有关，但“具体怎么改造，改造后有什么用途，也没见告示，只见有人施工”。而李先生作为在此生活了30多年的老街坊，也表示未曾从亲戚、后辈、街坊邻里中听说此事。
记者从有关方面获悉，《暂行规定》原定名为《江门市长堤历史文化街区内历史建筑保护若干规定》，由江门市住建局在2013年草拟，在制定过程中，曾多次征求意见，修订形成《暂行规定（送审稿）》。记者发现，在征求意见的过程中，主要以行政部门意见为主，征求到的市民意见还很少。江门市人大代表王良平认为，长堤历史风貌街区的保护和开发涉及面较广，科学合理地制定和出台政策、规划等应当向专家、决策者、市民三方面的人群征求意见。专业人群的参与保障政策的专业性，行政决策人群熟悉保护和开发相关方面的业务需求；最关键的是向广大市民征求意见，“集民意，集智慧”。
◎建议
保护文化不能只看建筑，也要关注人
作为文化遗产保护领域的专家，五邑大学侨乡文化研究中心谭金花博士则认为，引导居民参与到历史街区的保护、开发和利用是至关重要，这是使文化得以延续的有效途径。在她看来，政府作为管理主体，应该有一套合理的管理办法去执行。这份管理办法应该以尊重历史、尊重建筑、尊重居民为基本前提。这三样东西是江门骑楼街区的生命所在。如果在规划的过程中，尊重真实的历史，便要尊重街区的历史肌理，不随意更改现在的建筑，如为了修建一个广场而拆掉很多楼房的做法；尊重建筑，应当认识到每个建筑风格都是文化的体现，都记录着一段很有意思的故事，骑楼建筑的时代特征使她的文化价值比建筑价值更高；尊重市民，当地人及其他们的生活方式是形成文化的基本。一旦当地人被迁出，街区就变味了，就没有生命，也没有精神，仅剩躯壳。
谭金花继而分析，目前国内文化遗产保护最大的问题是，单单看建筑，忽视人与文化，过分追求经济利益，但更大的效益应是“社会效益为主，兼有经济效益”的思维，以惠及当地居民为主要目的。为此，谭金花建议，除明确有关政府部门作为保护管理主体之外，尊重民众，团结民众，调动民间力量等是不可忽视的。可以出台一些法规可以帮助居民改善在历史街区生活的不方便、一些优惠的政策使他们可以在历史街区里找到就业机会，吸引居民留下，共同保护他们的家园，“保护缔造文化遗产的人，才能真正保护文化”。她认为，目前普通市民不懂何为文化遗产、何为保护？这需要多教育和宣传，更需要政府有政策去做一些相关的措施，如设立文化遗产教育和宣传的活动，让市民懂得他所居住的环境的重要和宝贵，政府也可以鼓励民间有心人进行保护尝试，譬如，学习国外“社会企业”的经验理念，辅助一些与本土文化相关的，如饮食习惯、风俗、音乐、手工艺等本土特有的文化形式具有自负盈亏的能力，并解决部分人员的就业问题。
■案例
阿伯在此居住30多年
“喜欢这里，住久了就有感情”
今年60多岁的李老伯在这一带已经工作、生活了30多年，见证了长堤历史风貌街区一带的兴衰，听闻过不少关于历史街区改造、开发的消息，也亲眼目睹部分历史建筑写着大大的“拆”字，然后被拆除。但他不曾知道这些房子为何被拆了，也没有了解过原因。在他看来，风貌街区的保护和开发主要是政府部门的事情，跟自己的关系不大。早些年，为了方便自己的生活，他对祖屋的天井进行改建，搭了一个铁棚房做厨房，房产部门的人提醒不能随意改建，因改动不大，最终没有正式申请。“知道这一带的历史建筑是受保护的，但具体有哪些保护规定，不太清楚。”
在李老伯看来，一直住在这里，一是因为有感情寄托，二是生活很方便，附近的商铺食肆基本满足日常生活需求。然而，他也不得不承认，老房子时间久了，难免墙体发黄、漏水，另外，由于早期的房子格局、用途跟现代生活的差距大，空间窄，没有私人独立卫生间，只能去公厕，“年轻人不乐意待在这里，基本都搬出去”。他很喜欢自家古朴的骑楼祖屋，与现代千篇一律的商品房相比，“祖屋看起来更特别、更漂亮”。对于他而言，祖屋“就是住的地方，至于历史文化价值，我们也不懂”。
很多居民跟李老伯一样，对长堤历史风貌街区的历史文化知之甚少，也甚少参与到相关的保护和利用的活动，至于如何开发和利用，只要不影响自己的正常生活，也就没有太多留意。（甘雁娜 陶然）