法学专家：立法工作要完善公众参与
广东9个地市近日获批行使地方立法权，备受关注。南粤法治报告会第八讲近日在东莞开讲，中国法学会党组成员、副会长、学术委员会主任张文显表示，在防止地方保护和部门利益法制化，防止立法部门越权立法，避免重复立法、粗糙立法和腐败立法的同时，也要加强政府立法制度，提出完善行政法规规章制定程序和公众参与立法工作机制。
张文显近日再作南粤法治报告会第八讲。陈捷生 黄泽华 摄
广东9个地市近日获批行使地方立法权，备受关注。南粤法治报告会第八讲近日在东莞开讲，中国法学会党组成员、副会长、学术委员会主任张文显作了题为“加快法治国家建设、促进国家治理体系和治理能力现代化”的报告。报告中，张文显就如何进一步完善地方立法工作提出了自己的见解，他表示，在防止地方保护和部门利益法制化，防止立法部门越权立法，避免重复立法、粗糙立法和腐败立法的同时，也要加强政府立法制度，提出完善行政法规规章制定程序和公众参与立法工作机制。
●南方日报记者 陈捷生 通讯员 郑佳娜 黄泽华
法制建设要打破常规思维
在全面推进依法治国的征程中，全国在200多个设区的市获批行使地方立法权的同时，应该如何有效推进法制建设？张文显指出，法制建设是全面深化改革的重要方面，因此法制建设就要在全面深化改革的框架内来推进。也就是说，要从实现社会主义市场经济、民主政治、先进文化、民生社会和生态文明五大建设这样总体的发展建设目标来考虑。
“我们不能把法制建设工作简单交由人大、司法厅或司法局来办。现在我们要把法治按照重大改革来做。”张文显说，法治改革首先是立法体制改革，党的十八届三中、四中全会决定提到依法治国的时候，也提到了立法体制改革。这是因为立法关乎整个法治改革，关乎保障、规范经济社会的全面改革。这其中要指出恪守为法，使每一项立法都符合宪法经济，得到人民的拥护；要把公正、公平、公开的原则贯彻到立法的全过程，完善立法体制机制。而关于立法体制改革的内容，无论全国还是地方，都有这样的改革过程——起草、论证、协调；健全立法，提高立法的科学性、合理性、民主性；完善人大工作机制，通过座谈、听政、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与路径；通过特定问题调查等积极回应社会关系，监督立法的行为，强调立法的质量。
张文显说，立法要防止地方保护和部门利益法制化，防止立法部门越权立法，避免重复立法、粗糙立法和腐败立法；完善规范性文件、重大决策合法性审查机制，维护社会主义立法的统一性，加强文件备案审查制度和对立法的监督。
立法工作要完善公众参与
在提高立法质量的同时，如何适应区域经济的立法追求、增加地方性立法的适应性和可操作性？张文显所讲述的这个问题，也许能给获批行使地方立法权的广东9地市带来启发。
张文显说，立法改革重要的一条是科学立法评估机制，这是在追踪法律实施的情况、有没有达到预先的构想。“获得了地方立法权的地市，重要借鉴意义的有这么几条，一是加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作重大问题决策的程序；二是人大常委会审议过程中出现重大意见分歧要向党委报告，党委作决定；三是涉及体制的问题由人大常委会向市委报告，由市委作决定，然后再反馈到上级。此外，要发挥人大常委会立法工作中的主导作用。过去立法是由政府主导的，中央层面由国务院主导、地方由省主导，现在应该要提出由人大主导立法。具体应该这样做：一是建立全国人大专门委员会，组织有关部门参与起草重要性、全局性、基础性的法律。也就是说，人大不仅要接收政府制定的法律法规草案，还要组织综合性、全局性和基础性的立法工作，要建立专家委员会。我们讲科学立法、民主立法，专家部门制度就是健全科学立法的一个非常重要的做法”。
以东莞为例，获批行使地方立法权后，东莞已在原法制工作委员会的基础上设立市人大常委会法制工作委员会，负责综合性立法工作，配备了10名在编、掌握立法理论和专业知识且具有法治实践经验的立法工作人员。统计数据显示，东莞有法律专业学士学位以上人才4500多人，其中博士5人，硕士570多人，律师近2000人，立法人才实力储备雄厚。4月下旬以来，东莞按照科学立法、民主立法、公开立法的要求，组织梳理了制度项目，并着手制定相关细项。目前，东莞已制定出《东莞市地方性法规制定办法》《东莞市地方性法规立项办法》两部制度性规范文件，待本月人大常委会主任会议审定后下发试行。
张文显说，人才储备和制度建设同等重要，地方立法工作除了要加强政府立法的制度、提出完善行政法规规章制定程序外，还要完善公众参与立法工作机制，重视行政法规法律的协调。“我们过去经常遇到这样的情况：一些行政法规由各个部门来制定，过程中肯定会把部门的利益和权力尽可能发挥出来，所以立法过程中有时会出现‘打架’现象。不过，这在四中全会上有定论，重要的法律由法制办来制定”。
国家立法与地方立法协调发展
张文显说，立法工作要让人民群众信服，还要健全立法机构和人民的沟通机制，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体在立法协商中的作用，探索建立专家团体、国家机构对立法涉及的重大利益调整进行论证、咨询的机制，拓宽公民意见。
立法体制改革如何做到国家立法、地方立法和社会治理协调发展，这是法治中国建设重大的问题。我国人口众多、幅员辽阔，各个地方的经济发展不平衡，面临的问题不一样，所以立法不能对任何地方都一样。张文显说，地方法制建设是国家法制建设的基础和来源。经济改革中，地方创造经验，中央积累经验再推广。立法改革也是这样，改革创新过程中积累大量的新规则、新制度为国家立法提供了丰富的本地资源，所以在全面依法治国的新时期，我国立法的机制和体制特别重视地方法制建设的经验。
“现在的地方立法一是地方法规立法权，二是地方政府的规章制定，这两方面怎样执行、哪些问题更适合于制定地方性法规，哪些适合制定地方性规章，需要仔细考量。”张文显说。
在法治轨道上推进国家治理现代化
张文显所讲的最后一个话题是在法治轨道上推进国家治理现代化。
张文显说，这包括几个方面。一是沿着中国特色社会主义法治道路，向国家治理法治化的方向前进，推进国家治理现代化；二是坚持以现代法治的核心价值和价值体系为引领推进良法善治，这是治理国家现代化最重要的事；三是运用法治思维和法治方式推进国家治理现代化，因为国家治理现代化以全面深化改革为目标，推进国家现代化就是推进全面深化改革，用法治思维和法治方式推进国家改革，改革要于法有据。
张文显指出，于法有据不是把改革限制在现有的法律之内。为了保证改革规范有序、积极稳妥，加快推进法治改革和全面深化改革，如果改革方案与现有的法律条文相抵触，法律条文规则构成了法律障碍，则要抓紧修改，绝不可以在法律条文没有修改的情况下强行改革。改革违法违宪，容易对法治造成伤害，所以一定要先修法；在法律来不及修改、但是改革还要推进时，可由全国人大常委会作出决定，授权试点改革。比如，关于人民检察院提起公益诉讼的制度，现在仍未有依据，全国人大常委会马上作出决定，授权人民检察院开展提起公益诉讼的试点。这个试点是很宽松的，对公益诉讼采取国家公权力的方式来填补空白，问题就迎刃而解。
人物简介
张文显，法学学士、法学硕士、哲学博士。现任浙江大学文科资深教授，浙江大学光华法学院教授、教授委员会主席、名誉院长；中国法学会党组成员、副会长、学术委员会主任；国家“2011计划·司法文明协同创新中心”理事长、联席主任，中国特色社会主义司法理论体系研究创新团队首席科学家；教育部人文社会科学重点研究基地·吉林大学理论法学研究中心学术委员会主任。
