《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》解读

《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》系列解读一

国家行政学院法学部副教授    张效羽

        2015年12月27日，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》（以下简称《实施纲要》），这是我国第一个法治政府建设五年计划，也是第一份中共中央和国务院联合印发的有关法治政府建设的中央文件，标志着我国法治政府建设事业进入了一个新阶段。

        以党中央文件统筹法治政府建设

        此前我国一共有三部有关法治政府建设的全局性指导性文件，分别为1999年《国务院关于全面推进依法行政的决定》、2004年《国务院全面推进依法行政实施纲要》和2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》。这三部文件都是单独以国务院名义印发的。但是从法治政府建设事业自身的内容看，单纯依靠行政机关的努力是远远不够的。法治政府建设不能看作是行政机关自身建设的一部分，而应当看作是整个国家治理现代化、法治化的重要内容。实际上，如果各级党委、人大、审判机关、检察机关对法治政府建设袖手旁观，也不可能建成法治政府。本次《实施纲要》由中共中央和国务院联合印发，是第一次由中共中央颁发的有关法治政府建设的专门文件，并且明确指出“党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责，将建设法治政府摆在工作全局的重要位置”，不仅对政府系统，也对各级党委和相关国家机关、社会团体就建设法治政府进行通盘部署，有助于我国法治政府早日建成。

        以五年规划方式推动法治政府建设

        以五年规划方式推进工作，是我国经济工作的一个重要特点。从1953年开始，我国在国民经济领域实施第一个五年计划。之后计划变成规划，涵盖领域也从单纯经济建设扩展到社会建设。目前我国已经实施了十二个经济和社会发展五年规划，第十三个经济和社会发展五年规划也已经草拟完毕等待全国人大审议批准。十二个五年规划一路走过来，我国经济发展取得举世瞩目的成就，使我国从一个落后的农业国家转变成经济总量世界第二的工业化国家。应该说以五年规划的方式，盯住一个总目标，步步为营推动工作，全局统筹完成任务，是我国经济建设的一个好的做法。我国法治政府建设起步于1999年，大致也按照五年左右时间出台一份国务院文件指导法治政府建设，但没有形成制度化。由于我国历史文化中人治传统非常强大，我国法治政府建设也注定是一个较为长期的过程，其难度并不亚于将农业国变成工业国。这次《实施纲要》对2015年至2020年法治政府建设进行规划，可以看作是我国法治政府建设的第一个正式命名的五年规划，具有深远的意义。

        以可量化易评估具体措施深化法治政府建设

《实施纲要》的一个重要特征就是原则性的内容比较少，大部分篇幅都是可量化易评估的具体措施，这体现了我国法治政府建设事业新的深度。自从1999年《国务院关于全面推进依法行政的决定》以来，关于法治政府建设的必要性、方向和原则，已经没有太多的争论。我国法治政府建设的难点在于如何用具体措施切实推动法治政府建设、使法治政府建设成为一种可量化可评估的工作，以此切实推进法治政府建设工作，使政府权力在法律的轨道中运行。为解决这个难题，《实施纲要》绝大篇幅都是可量化可评估易操作的具体措施，比如明确提出“2017年年底前，有关部门和地方政府要完成对现行行政法规、规章、规范性文件的清理工作，清理结果向社会公布”，再比如要求“国务院各部门、县级以上地方各级政府每年至少举办一期领导干部法治专题培训班，地方各级政府领导班子每年应当举办两期以上法治专题讲座”，非常具有可操作性、可评估性和量化性。

《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》系列解读二：一个“十三五”的法治规划

国家行政学院法学部主任  胡建淼

        近日，中共中央国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》。《纲要》共分三个部分，确立了法治政府建设的指导思想、总体目标、基本原则、衡量标准和44项工作措施。这是我国“十三五”期间的一个法治建设纲要。《纲要》的亮点不少，其中的一个亮点是：把党政主要负责人确定为履行推进法治建设第一责任人，将建设法治政府摆在工作全局的重要位置。我们每五年都会制定一个国民经济发展的五年规划，我们也有过其他方面的发展规划或者纲要，如教育发展纲要，人才发展纲要、促进大数据发展行动纲要等，但制定一个和“十三五”同步同期的法治规划，建国以来还是第一次。

        法治政府建设不仅仅是政府的事

        2004年印发的《全面推进依法行政实施纲要》是由国务院发文的，这次《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》则由中共中央和国务院共同发文，这标志了我们对“依法行政、建设法治政府”工作认识的提升。它表明：法治政府建设是一个系统工程，它不仅仅是政府的事，也是全党、全国、全社会的事。

        《实施纲要》与党的十八大及二中三中四中五中全会精神有高度的关联性

        2012年11月党的十八大首次将“法治政府基本建成”确立为“全面建成小康社会”的重要目标之一，并同时确定了完成这一重任的时间表：到2020年“法治政府基本建成”。2013年2月十八届二中全会审议通过了《国务院机构改革和职能转变方案》，要求深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，健全部门职责体系，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。2013年11月十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标，提出了“建设法治政府和服务型政府”的任务。2014年10月十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，对“深入推进依法行政，加快建设法治政府”作了全面布置，明确提出了“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”的任务。2015年10月十八届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》。《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》是十三五期间和“国民经济和社会发展第十三个五年规划”相配套的法治建设规划，它是对党的十八大及二中三中四中五中全会所确立的法治政府建设目标任务的具体落实，显然与党的十八大及二中三中四中五中全会精神有高度的关联性。

        首次确定了“法治政府”的衡量标准

        要完成到2020年法治政府基本建成的任务，就需要明确“法治政府”的衡量标准，否则无法评判这一任务的结果。《实施纲要》首次提出了七个衡量标准：政府职能依法全面履行；依法行政制度体系完备；行政决策科学民主合法；宪法法律严格公正实施；行政权力规范透明运行；人民权益切实有效保障；依法行政能力普遍提高。“法治政府”的衡量标准将构成“法治政府”的评价依据，使法治政府建设在完善理论的同时，向操作性转化。

        理顺了“法治政府”的衡量标准与总体目标、法治政府与其他政府的关系

《实施纲要》将“到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”明确为法治政府建设的“总体目标”，而又不是将“总体目标”简单地代替或等同于“衡量标准”。“衡量标准”是围绕和依据“总体目标”设计的，但“总体目标”与“衡量标准”又是有区别的。《实施纲要》还提出了“实行法治政府建设与创新政府、廉洁政府、服务型政府建设相结合”的原则，这有助于科学地界定“法治政府”的范围，防止把“法治政府”变成什么都可装的“大口袋”，理顺了法治政府与创新政府、廉洁政府、服务型政府的关系。

解读《法治政府建设实施纲要

（2015—2020年）》

——姜明安：保障法治政府建设落到实处  避免烧虚火放空炮

          党的十八大以来，依法治国方略被提到新的高度，法治政府的建设也进入了一个崭新的发展阶段。新年前夕，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》（以下简称《纲要》）。人民网记者就此专访了北京大学法学院教授姜明安。姜明安认为，这次新《纲要》的发布具有重大现实意义，明确了现在到2020年建设法治政府的指导思想、总体目标、基本原则、衡量标准、主要任务和具体措施，确定了建设法治政府的各项组织保障和落实机制，使法治政府建设的各项目标、任务、措施的实施都有保障，以避免走过场，烧虚火、放空炮。

　　记者：在全面推进依法治国的进程中，法治政府建设具有怎样的地位和作用？

　　姜明安：全面推进依法治国总工程包含系统工程，首先是人大制度建设，人大最重要的功能是立法。立法是法治的前提；其次是法治政府建设，政府的最重要功能是执法。执法是法治的关键，必须依法执政；三是司法制度建设，司法最重要的功能是公正解纷，惩治犯罪，保证法律的实施。四是法治社会建设，社会的最重要功能是为公民生产、生活、交往提供场所、平台、秩序和信任。社会如果没有秩序，社会成员如果没有诚信，法治很难执行；五是法治执政党建设，执政党最重要的功能是对整个国家实行领导，决定国家的发展方向和大政方针。依法治国的决定性因素是执政党依法执政。

　　由此可见，法治政府建设在全面推进依法治国的整个进程中处于关键的地位。没有法治政府，立法和执政党的决策就无法执行，就可能成为一纸空文；没有法治政府，行政权干预司法，公正司法就没有保障；没有法治政府，社会难有发展空间，没有政府守法和政府诚信，不可能有全民守法和全民诚信，从而不可能有法治社会。

　　记者：中共中央、国务院现在发布《纲要》的动因是什么，有何重大意义？

　　姜明安：我认为，中共中央、国务院之所以在现在发布《纲要》，主要基于以下三个因素：

　　其一，中共十八大把法治政府基本建成确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一，现在离2020年仅有5年，时间紧，任务重，必须精心部署，有序推进；其二，十八届五中全会提出创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，贯彻五大发展理念是实现“十三五”规划和“两个一百年”目标的保障，而五大发展理念能否贯彻的关键在于法治政府建设的成效；其三，2004年，国务院曾经发布《全面推进依法行政实施纲要》，经过十年努力，法治政府建设确实取得了重大成效，但随着国家经济、社会发展形势的变化，法治政府建设的目标、任务必然要有所修正，有所增加。正是基于这些情况，党的十八大将基本建成法治政府的时间确定为2020年。为此，当然有必要在2004年《纲要》的基础上根据十八大和十八届三中、四中、五中全会的精神制定和发布新的《纲要》。

　　这次新《纲要》的发布具有重大现实意义：首先，明确了现在到2020年建设法治政府的指导思想、总体目标、基本原则、衡量标准、主要任务和具体措施，使各级党和国家机关及全体公职人员对于建设法治政府方向清晰、路径明确；其次，确定了建设法治政府的各项组织保障和落实机制，如加强党的领导、落实第一责任人的责任、强化考核评价和督促检查等，使法治政府建设的各项目标、任务、措施的实施都有保障，以避免走过场，烧虚火、放空炮；再次，《纲要》的公开发布，让全国人民都知道了法治政府建设的目标、标准，这既有利于增强人民对“中国梦”“法治政府梦”的憧憬、信心，又有利于加强人民对法治政府建设的监督，《纲要》将成为人民监督的尺子、标准，使政府既不能任性滥权，也不能偷懒、为官不为；最后，《纲要》的公开发布，还有利于改善我国政府的国际形象。特别是对于那些对中国实施法治持怀疑、否定态度的外国人来说，《纲要》向他们清楚明白地表明，中国政府讲法治是认真的。

　　记者：从整个《纲要》的内容看，建设法治政府的着力点主要在哪里？

　　姜明安：建设法治政府是一个系统工程，不能单纯从政府着眼，从法治政府建设本身着力，其着力点应主要包括四个方面：

　　一是立法，解决有法可依的问题，特别是我在前面提到的行政程序法、政务公开法、规范行政征收、征用、裁决、确认、收费、给付的法律、有关新闻、出版、结社及公民隐私权保护的法律，必须抓紧制定；二是执法，狭义的法治政府建设即主要解决执法问题，在这方面，应扎扎实实落实《纲要》确定的7项主要任务和具体措施；三是司法，解决法治政府建设的司法监督和保障的问题。这方面特别需要通过实施新行政诉讼，加大法院审查行政行为合法性的力度（包括广度和深度）；四是党的领导，建设法治政府必须解决党依法领导、党依法执政的问题。这是中国特色法治政府建设的一个非常重要的着力点。  在中国，没有执政党依法执政，就没有依法行政，就不可能建设、建成法治政府。

　　记者：当前法治政府建设面临什么样的形势，难点在哪里？

　　姜明安：当前法治政府建设，机遇和挑战同在，利好和困难同在。机遇和利好主要有四：

　　一是十八大、十八届三中全会、四中全会、五中全会，特别是四中全会，为法治政府建设设计了总体方案，绘制了蓝图，近日出台的《纲要》又制定了具体路线图和时间表；二是十多年来中央政府和各级地方政府建设法治政府的实践积累了丰富的经验，大多数领导干部提高了运用法治思维和法治方式治国理政的能力，并形成了一支热爱法治政府建设事业，把握法治政府建设规律且懂得政府法制具体运作，能驾驭法治政府建设进展的法制干部队伍；三是法治政府建设的理论研究取得了重大成果，这些成果既包括对国外建设法治政府经验的借鉴，更有对中国特色社会主义条件下建设法治政府规律的深入探索；四是全体国人经过几十年正反经验的比较，越来越信仰法治，越来越期望建设和建成法治政府。这四大机遇和利好，包括天时、地利、人和，其中人和条件是最重要的。

　　我们当前建设法治政府，挑战和困难则主要有五：

一是立法跟不上，许多重要的法律短时间内难于出台，例如行政程序法、政务公开法以及规范行政征收、征用、裁决、确认、收费、给付的法律等，根据我们现行的立法速度、效率，可能难于在短期内出台。二是部分“关键少数”领导干部的理念跟不上，他们虽然大会小会讲法治，但内心并不相信法治，仍然迷信权力，迷信人治；三是在当前经济下行压力大现实情况下，一些领导干部为了拉动经济，往往急于招商引资、搞开发区、上项目等，而不顾及法律规定，忽略了专家论证、公众参与、风险评估、合法性审查等法律程序；四是司法体制机制和制度改革的步伐跟不上，司法机关的独立性和权威还不足以对抗某些行政权的专横，不排除有一些法院对于行政机关的违法、滥权、侵权，尚不敢理直气壮地判其败诉；五是人大的监督和舆论监督未能充分发挥其应有的作用，例如，不少地方的人大和人大常委会很少对本级政府和政府部门进行质询，政府在法治政府建设过程中很难感受到来自人大的监督。

新时期法治政府建设的纲领性文件

——《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》解读

国家行政学院教授  韩春晖

　近日，中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》（简称《纲要》），这是继国务院2004年颁布《全面推进依法行政实施纲要》10年之后关于依法行政的又一规划性文件。2015—2020年，既是全面建成小康社会的“收官”阶段，又是全面推进依法治国的“攻坚”阶段，还是布局实施“十三五”规划的经济“调整”阶段。《纲要》恰逢开篇布局之际出台，既是落实党的十八大关于2020年法治政府基本建成这一目标的具体规划，又是贯彻“四个全面”战略布局的重要举措，也是推进我国“十三五”规划的有力保障，是新的历史时期法治政府建设的纲领性文件。

从主要内容来看，《纲要》着眼于新目标、立足于新形势、面向新问题，形成了新重点，是新时期我国法治政府建设的“方向图”“任务书”“责任状”和“时间表”。《纲要》第一部分鲜明简洁地规定了法治政府建设的指导思想、总体目标、基本原则和衡量标准，凸显了对于实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦的意义，是新时期我国法治政府建设的“方向图”。第二部分对各级政府依次规定了依法全面履行政府职能、完善依法行政制度体系等七个方面的具体任务，并且有针对性地布置了40项相关的具体措施，是新时期我国法治政府建设的“任务书”。第三部分既规定了各级政府及其部门部署、带动和开展法治工作的工作责任，又突出了党政主要负责人作为推进法治建设第一责任人的领导责任，还明确了各级领导班子和领导干部政绩考核中的相关责任，是新时期我国法治政府建设的“责任状”。而且，正文中有10处明确规定了法治政府建设相关工作的具体时间要求，并且兜底性规定没有明确规定时限的工作原则上应当在2019年年底前完成，是新时期我国法治政府建设的“时间表”。

从主要思路来看，《纲要》遵循了我国依法行政的基本脉络，总结了地方依法行政的成功经验，探索了符合新形势需求的发展路径，做到了四个“结合”。

第一，规范权力与保障权利相结合。《纲要》的行文基本上遵循行政权的产生、行政立法权的行使、行政决策权的行使、行政执法权的行使、行政权的监督和行政权的救济的脉络逐步展开，“规范权力”是法治政府建设中的“明线”。与之相随，“保障权利”则是隐藏其中、草蛇灰线般的一条“暗线”。比如，在深化行政审批制度改革中，特别强调对增加企业和公民负担的证照进行清理规范；在行政立法中，明确指出拓展社会各方有序参与政府立法的途径和方式；在行政决策中，具体规定对社会关注度高的决策事项，应当公开信息、解释说明，及时反馈意见采纳情况和理由。在行政执法中，设定目标包括公民、法人和其他组织的合法权益得到切实保障。

第二，工作任务与评价指标相结合。《纲要》第一部分特别规定了法治政府的“衡量标准”，这是一个非常重要的制度创新。法治工作不像经济工作，很难形成数字化的评价指标体系，往往无法真实准确地对地方政府的法治建设进行评估和考核。而《纲要》第一部分规定的七项“衡量标准”其实就是第二部分的七项“主要任务”。只不过“衡量标准”是按照结果导向来表述，而“主要任务”是按照行为方式来表述。这两者的统一使得我们在2019年评估和考核地方政府是否建成法治政府时有了明确而又可行的标准。

第三，工作目标与具体措施相结合。《纲要》一改之前法治文件将目标与举措相分离的行文方式，而是将其相结合统一于具体的某项主要任务中，改变了以前法治举措与法治目标不衔接、不统一和不协调的问题。比如，关于坚持严格规范公正文明执法的主要任务，设定了直接法治目标（法律法规被严格执行）和间接社会目标（社会满意度提高）两级目标，围绕这两级目标，非常有针对性地规定改革执法体制、完善执法程序、创新执法方式、落实执法责任、健全执法人员管理等具体措施，其中前三项措施依据直接法治目标而设，后两项则依据间接社会目标而设。

第四，突出重点与统筹全局相结合。《纲要》第二部分特别突出“主要任务”，是一种抓重点、焦点和难点的思维。从整个文件来看，各地法治政府建设的重中之重应当为“三大体系”和“四种机制”。“三大体系”为诚信体系（包括企业信用记录、公民信用记录和政府工作人员信用记录）、依法行政制度体系、行政权力运行制约和监督体系。“四种机制”为行政法规规章和规范性文件清理长效机制、依法决策机制、社会监督和舆论监督机制（包括纠错问责机制）、依法化解纠纷机制和组织保障和落实机制。同时，《纲要》特别注重统筹全局，为法治政府建设提供强有力的政治保障，主要体现为处理好了“四种关系”。一是党和政府的关系。《纲要》强调了各级政府必须坚持党总揽全局、协调各方的核心作用，把党的领导贯彻到法治政府建设各方面。同时，明确了各级政府主动向党委报告法治政府建设中的重大问题，及时消除制约法治政府建设的体制机制障碍的政治责任。可见，在法治政府建设中，党是总揽者、协调者和保障者，政府是部署者、开展者和推动者。二是中央与地方的关系。《纲要》既对地方政府规定了很多具体要求，也对中央政府规定了很多自我要求。这表明，在法治政府建设中，中央政府既是推动者和监督者，也是引领者和践行者；地方政府则不仅是部署者和落实者，也是探索者和反馈者。三是改革与法治的关系。《纲要》对于如何在实践中处理改革与法治的关系进行了非常精辟的论述：“坚持在法治下推进改革、在改革中完善法治，实现立法和改革决策相统一、相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”纠正了许多同志认为改革与法治相冲突的思想观念。四是政府与市场、社会的关系。《纲要》关于简政放权的规定非常清晰地遵循了“国家辅助作用”这一公法原则，展现了社会、市场优先于政府的公共治理思路，突出了政府对于社会无力、市场失灵情形下的国家责任。

“法者，国家所以布大信于天下。”2020年法治政府基本建成是党和政府对人民作出的庄严承诺。“言必行，行必果”，《纲要》的出台表明，党和政府为践行承诺又迈出了坚实的一步。法治是天下归心的事业。为此我们坚信，当政府积极、主动、坚定而忠实地奉行法治，为个人立规、为社会立公、为政府立信，必将最终实现国家和民族的伟大复兴！