张斌：深化财税体制改革需有全面规范的制度保障

      时间：2014年7月31日15:00
      简介：在党的十八届三中全会确定的经济体制改革中，财税体制改革被列为重点之一，放在优先位置。日前，中共中央政治局召开会议，审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，由此拉开我国新一轮财税体制改革的大幕。本期节目，我们特别邀请到了中国社科院财经战略研究院税收研究室主任、研究员张斌，就这一话题为您解读。
      嘉宾介绍

      张斌 中国社科院财经战略研究院税收研究室主任、研究员

      中国网:
      中国访谈，世界对话，欢迎您的收看！在党的十八届三中全会确定的经济体制改革中，财税体制改革被列为重点之一，放在优先位置。日前，中共中央政治局召开会议，审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，由此拉开我国新一轮财税体制改革的大幕。本期节目，我们特别邀请到了中国社科院财经战略研究院税收研究室主任、研究员张斌，就这一话题为您解读。
      张主任您好！感谢您作客中国网的演播室，首先请您为我们的网友打个招呼。

      张斌:
      各位网友大家好！

      中国网:
      张老师，感谢您做客，首先请您为我们回顾一下改革开放以来我们国家的财税体制一共经历了几次改革，新一轮改革中的重点是什么呢？

      张斌:
      改革开放以来，一般我们按1978年开始来计算，1978年到今天我们经济体制发生了翻天覆地的变化，主要是从计划经济向市场经济转轨，在转轨过程中，我们是从1994年才开始改革，为一个分界线。（因为，1978年以来，）我们在中央与地方的关系中引入了财政的承包制改革，那时候中央和每个地方一一地来谈他们的财力分配关系，但是到了1992年，十四大正式提出了建立社会主义市场经济，在经济体制改革之后，为了配合十四大的要求，我们在1994年进行了大规模的财税体制改革。我们今天的财税体制实际是1994年那次改革奠定起来的。它主要包括两方面的内容：
      第一，它重新构造了我们的税收制度，建立了以增值税为主体的完整的税制体系。这个税制体系的目的是建立与市场经济体系相匹配的，符合市场经济要求的税制体系，其实主要的目的就是为各种所有制性质的企业建立一个统一的竞争平台。
      第二，我们在中央和地方的关系方面，改变了财政承包制的做法，采取了分税制的财政体制，在税制改革的基础上，我们把税收分成了中央税、地方税、中央和地方共享税，这样明确的划分规范了中央和省级政府之间的财力分配关系。
      1994年税制改革应当说是非常成功的，它也实现了我们通常所说的“两个比重”的提高——财政收入占GDP的比重、中央财政收入占整个财政收入的比重迅速提高，对我们经济的可持续发展，经济的稳定增长，以及中央掌握更多财力，实现公共服务均等化，不同区域之间的财力均衡发挥了很好的作用。但这样的体制，随着我们经济社会发展到新的阶段，越来越多的地方不适应当前我们经济社会发展的要求，所以我们现在是在1994年财税改革基础上要启动新一轮的财税体制改革。

      中国网:
      那这个新一轮财税体制改革的重点是什么呢？

      张斌:
      这一轮财税体制改革的重点有三个：一是预算管理制度的改革，二是税制的改革，三是中央和地方财政体制的改革。

      中国网:
      可以跟我们具体说一说吗？

      张斌:
      其实这三方面的改革在我们公布的深化经济体制改革总体方案，或者更前一点十八届三中全会的《决定》里其实有非常详细的内容，内容比较多，比如预算体制改革方面我们强调整个预算要全面、规范、公开透明，在税制改革方面我们明确提出了税制改革要能够稳定税负，同时要能够推进税收法定的进程，整个税制要有利于社会公平，结构调整，并且也明确提出了我们有6个税种的具体改革任务。在中央和地方关系方面，我们提出了首先要保持中央和地方财力分配格局的基本稳定，在这个前提下，我们重点是要进行中央和地方事权的划分，这是1994年改革没有解决的一个问题，我们要做到事权和支出责任的匹配，发挥中央和地方两个积极性。

      中国网:
      这个我们稍后会谈。十八届三中全会确定的经济体制改革当中，财税体制改革被放在了优先推动的位置，为什么会把财税体制改革作为我们全面深化改革的一个突破口呢？

      张斌:
      应当说十八届三中全会对我们财税体制改革的要求非常高，也把财税体制改革放在非常高的地位来看待。首先，十八届三中全会改革的《决定》与以往不同，我个人理解，首先，它并不是一个经济体制改革的方案，是全面改革的方案，当然全面深化改革的总目标就是完善和发展中国特色社会主义制度，要推进国家治理体系和治理能力现代化，这是我们整个改革的总目标。在财税改革这个部分，我们上来就明确地说，财政是国家治理的基础和重要支柱。我们整个改革的总目标又是完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系现代化。既然它是个基础，是个重要支柱，应当在国家治理现代化的进程中扮演一个先行的、重要的角色，甚至是保障性、基础性的角色。所以，在这个意义上，它放在了优先推动的位置是非常自然的，或者说这是财税体制本身重要性的一个体现。
      如果从我们实际的国民经济运行来看，社会运行来看，我们的公共财政收入占到GDP的比重是百分之二十二左右，如果考虑到社会保障的社会保险基金、政府型基金等等，把——公共财政预算、政府性基金预算、社会保障预算、国有资本经营预算，这四部分预算加在一起，从收入的角度看，政府掌控、掌握的财力大概在30%以上。政府的财税体制要规范，GDP百分之三十以上的这部分怎么收，怎么花一定会惠及到方方面面每一件事情。所以，财税体制作为国家治理基础的重要支柱，政府的每个行为都或多或少，或直接或间接与它的财税收支有关系。俗话说“以财运政”，没有钱就做不了事，钱给谁，怎么给，就涉及到国家基础的权力分配和一个国家政府基本职能的实现，或者政府干什么，干多少，怎么干，它背后都是由财政体制来保障，来制约，来实现的，所以，它是个基础和重要支柱。

      中国网:
      我们知道这次改革方案中提出要到2020年基本建立现代财政制度。您怎么理解这个“现代财政制度”呢？

      张斌:
      现代财政制度是（十八届）三中全会的一个明确的要求。现代财政制度如果仅从字面来看，重点就是“现代”这两个字，现代可以与传统相对应。人类的经济发展，包括政治文明、社会发展它有个共性的规律，在我们的三中全会中已经明确提出了，一个科学的财税体制是什么样子呢？比如说科学的财税体制是优化资源配置，首先你要实现政府掌控30%多的资源，你要优化资源配置，维护市场统一，三中全会提出了，市场要作为资源配置的基础性手段，财税体制如何转变、制约和优化政府的职能，让市场发挥更多的作用，同时也更好地发挥政府的作用，财税体制这方面是基础性的。所以，我们要维护市场的统一，促进社会公平，实现国家长治久安，这是我们认为科学财税体制要实现的这四个目标。
      比如说社会公平方面，社会主义市场经济，西方成熟的市场经济也是以市场作为资源配置的基础性手段的，但经过市场配置完资源之后，按照要素的多少来分配，（这个收入分配状况我们叫“初次分配”，）分配完之后政府的税收和政府的财政支出会发挥一个很大的再分配的功能。这样的一个再分配能不能实现税负分配的公平、支出的公平？财税制度在再分配中起到重要的基础作用，因此，它也是社会公平一个重要的，甚至是最重要的工具。这是我们讲现代财政制度的职能和特征。
      在我们深化财税体制改革总体方案的解读中，中央政治局会议也提出了，“深化财税体制改革的目标是建立统一完整、法制规范、公开透明、运行高效，同时有利于优化资源配置，维护市场统一，促进社会公平，实现国家长治久安的可持续的现代财政制度。”我认为这句话可以完全地给我们展示现代财政制度的基本内涵，它的要点，它的基本要求。比如“统一完整”，一个国家的预算至少要统一的，所有的财政收支都要在一个大的框架内运行，不能有例外；再有要法制和规范，法制规范、公开透明、运行高效，这都是我们可以感受到的一个现代国家，一个现代治理体系下对财政的基本要求，我认为上面的要点都可以看作现代财政制度的基本内涵。

      中国网:
      刚才您也提到了，在这次的改革方案当中，预算管理制度改革是排在优先位置的，那么在我们国家这个预算管理制度改革当中，也包括“三公”经费公开问题都已经取得了什么样的进展呢？

      张斌:
      其实预算管理改革是我们讲的三个重点之一，预算管理改革、税制改革和中央和地方关系的调整，预算改革是放在第一位的，它的内容也非常多。应当说我们的预算管理改革在1994年之后做了大量的工作。举几个我们已经实现改革的进展。
      全口径预算，刚才我们提到了有四部分预算，除了财政收支，我们叫公共财政预算或一般预算之外还有政府性基金预算，就是大家都清楚的地方政府出让国有土地获得的相关收入，那些收入是在政府性基金预算里进行管理的；再比如说企业和个人交的那些社保，养老保险、医疗保险，工伤、失业、生育、新农合、新农保、城镇居民养老保险等等，这些我们是在社会保险、保障预算里的。中央和地方都有国有企业，我们国有企业向财政交的利润，这部分我们放在国有资本经营预算中。
      过去我们一直有个“预算外”的概念，现在很多人还在使用“预算外”这个概念。实际2011年，我们已经把所有政府的收入，除了教育方面的收入之外都已经纳入了这四个预算管理，所以这“预算外”的概念理论上已经不存在了。我们叫“全口径预算”的逐步实施，把预算外收入都纳入了四本预算的管理，这为全面规范的预算制度定下了一个非常好的基础。
      税费收入里，我们讲“收支两条线”，国库集中支付等等，我们已经做了大量的工作，包括“三公”经费的公开，在部门层面，在地方政府层面，这几年也做了很多公开的工作。其实我们政府信息的公开，包括财税信息的公开也是在不断推进的。
      从总体上看，这些工作为我们的预算管理改革奠定了非常好的基础。但是如果对比刚才我们谈到的现代财政制度的要求，其实还是有很大距离的。
      比如说第一个就是预算权的配置。首先是立法机关，在我们国家就是人民代表大会，就是各级人民代表大会应当对同级政府财政的预决算有个审查监督的权力，有个批准的权力。审查监督的前提是你要告诉我们做了什么，到底收了多少钱，花了多少钱，而且到底花在什么地方了，你不能给我一本“糊涂帐”，你也不能告诉我一个大数，所以你要公开透明。现在全口径预算已经实现了，但全口径预算下，人大对各种预算到底有多大的权力呢？所以，我们首先要解决的是加强立法机关对预决算的审查制度。

      张斌:
      即时税收的制度问题实际也是个预算权的问题，就是税收法律。我们是实体法， 18个税种中只有3个税种——个人所得税、企业所得税和车船税是通过人大立法的，剩下的15个税种，包括收入非常多的增值税、消费税等等都是通过国务院通过授权立法的方式来立法的，我们叫国务院《暂行条例》。未来到底为谁征税，税负怎么分配，这个权力也应当归人大，这叫加强税收法定或落实税收法定原则。刚才我提到的这两条，就是强化人大在预决算监督审查中的作用，落实税收法定原则这都是我们三中全会明确的要求。
      再比如说，现在讲的好多大量政府型基金，比如说看电影的时候，电影的票房里有5个点是国家定的事业发展基金；我们坐飞机有50元，干线航空有50元的机场行车费，现在叫民航发展基金，这都是专款专用的政府型基金。第一它强制征收，第二专款专用，这些基金就是项目比较多，单个基金似乎收入不多，但加在一起其实也有几千亿的规模，像这些基金往往是由某些部门通过部门的规章联合下一个文就开始征收，其实也没有人监督。
      未来我们要在一般的公共财政预算上，像政府基金的设立权到期了要取消，或到期了说不定要调整等等，这一系列权力都要规范统一。
      所以，预算管理改革它最大的难点实际就是预算权的重新配置，在立法机关、行政机关之间，在政府的各部门之间。首先预算权在行政机构内部应当统一到财政部门手上，不能哪个部门都可以有权力立一个规章就向老百姓收钱，预算权在行政上应当集中在财政部门手上；财政部门作为整个行政体系所有收支总体分配或做预算的机关、监督管理的机关，它再对行政首脑、再对立法机关负责，再对人大负责，人大再履行好自己的监督管理的权力。全面规范，公开透明，未来我们要建立这样的预算制度。

      中国网:
      调整中央和地方政府间财政关系也是方案部署的一项重要的改革任务。其实我们现在地方政府一直面临着负债高、对土地财政依赖度高这样的难题，造成这些问题的原因是什么呢？

      张斌:
      这个问题大家都非常关心。中央和地方财政关系的调整也是我们这次改革的三大任务之一，应当说1994年的分税制财政体制改革，是我们巨大的进步，这些年来尽管也经历了2002年、2003年的调整，但总体上保持了稳定。但这个体制运行以来，其实它有着先天的不足，这个不足就表现为，1994年我们在分税制改革的时候收入划得很清，哪些钱是你的，哪些钱是我的，划得很清楚。但中央和地方之间的支出责任没有划清楚，也不是没有划，有些原则性的规定，但并不清晰，也很难操作。
      第二，1994年的分税制改革只是规范了中央和省级政府之间的财力的划分，我们知道省以下还有几级政府：市、县、乡镇，有几级政府，一个省与地市怎么划分，地市与自己所属的县区怎么划分，县与乡镇怎么划分之间其实这是不清楚的，这个不清楚不光包括事权不清楚，财权也是自己来定的，因此，分税制体制改革在1994年实际只做了一个方面，没有对事权做清晰的划分，也没有对省以下的体制做很清晰的划分。
      这两个制度上相对的空白或不清晰的地方，随着中国经济的发展，政府职能的转变，政府在经济社会发展中的作用不断提高，它运行过程中就产生了很多的问题，比如中央集中过多，这是个普遍的说法。
      就目前中央与地方财力分配情况来看，在块头最大的、数量最多的公共预算中，中央实际上拿了不到一半的钱，一半多一点的收入是地方的。在政府性基金预算里卖地的钱几乎都是地方的，百分之九十几都是地方的，有一点新增建设用地有偿使用费交到中央政府了，绝大部分在地方。
      政府基金，除了土地之外大概60%多也是在地方上。我们的社保，养老、医疗、工伤、失业、生育保险，包括新农合，由于我们没有实行全国层面的社会保障统筹，这些钱收支管理权都在地方。

      张斌:
      所以，大家可以看，在这些预算中，地方实际上有非常多的事权。再看中央政府花了多少钱呢？就是中央本级自己的支出大概占全口径支出中也就10%以上，这是多一点；地方实际花了百分之八十几的钱。但是中央收的多，地方花的多，好像地方就缺钱了吗？其实也未必，中央对地方还有几万亿的税收返还，一般转移支付，专项转移支付，就是地方上这个钱是给了它的。为什么地方还说缺钱呢？这里的核心问题，不是说地方说错了，而是这里面中央分配收的多但花的少，但地方花的多收的少，中央就把那个差额补给地方，按道理来讲这个问题就解决了嘛，实际上中央补给地方的时候有大量的资金，地方是没有本地实际控制的权力。
      第一，政府性基金。大量政府性基金以及在公共财政预算中的非税收入部分有一些专项收入，像水资源费、矿产资源补偿费、排污费这些，在政府性基金里有民航建设基金、铁路建设基金、国家电影事业发展基金等等三十几项这样的基金，也是专款专用，它是部门的钱。有的地方是不能动用这些部门的钱的。比如我要修个地铁是不能动民航发展基金的，那是人家民航的钱，我也不能动电影的票房。我们大量的收入在一开始是被部门分割使用的。这个钱是在部门的地方手里，但你很难统筹，这是收入环节。
      在支出分配环节，我们的财政部长楼继伟同志也明确地说了，叫大量的法定支出，这个支出比如农业、教育（投入），不管你当地实际需要多少，你一定要占到GDP的 百分之四，或者一定要占到财政收入一定比重，或者这项支出一定要超过所有支出的增幅。楼继伟同志算了一下，大概是47.5%的支出在一开始分配的时候就已经按照这些标准固定地分给一些部门了。剩下的钱地方政府要修个地铁，干自己想干的事情可能就没有资金。

      张斌:
      第三，专项转移支付。专项转移支付是部门来分配的，它有指定的用途，而且不光有指定的用途，大量的专项转移支付项目还要求地方配套，就是，我可能要了一个亿的资金，还要用自己的钱再配套一个亿。但这些专项转移支付是我们各个部门来分配的，这些部门在分配转移支付的时候各自根据这个项目的性质规定了一个比例，可能还是个比较合理的，地方还应该配套一些，起到引导地方资金投向的目的。可是这些部门之间他们没有一个协调，换句话说，各个部门下来的钱，各个部门就分散地要求地方政府配套，可是到地方政府这里，每个配套都配套好了我就没有钱了。这样等于部门的转移支付也支配了自己的财力，通过配套。这样地方政府觉得很多事情是我这儿做，但都不是按照我的意愿做的，我想做的事情可能就没有钱，因此它感到财力困难。
      当然，还有一点，现在中国整个处在城镇化和工业化的后期，就是高峰期。我们都注意到，现在各个城市的面貌都发生了很大的变化，这里面需要巨额的基础设施的投资，修广场、修污水处理厂，包括修高架桥、修地铁，都需要巨额的投资。但我们的《预算法》不允许地方政府举债。比如我要修个地铁100亿，不可能靠我十年前就开始攒钱，每年攒10亿，攒10年凑够100亿去建地铁。正常情况下是应该举债，我借一笔钱修地铁，修好地铁之后未来十年或二十年逐步用财政资金还本付息，城镇化建设高峰期对地方政府产生巨大的基础设施筹资的压力，而这个压力基本上很难依靠正常的财政收支来解决。
      但是我们不允许地方政府举债，地方政府只有两个办法，一是卖地，一下卖了70年的使用权，40年的使用权，一下拿了一笔钱，正好我去修地铁去了，卖地，就是资产的一次性收入；再有就是地方融资平台，它自己不能担保，不能举债，只好“打擦边球”，就成立个企业性质的，实际是由地方政府控制的平台，由平台公司去借钱，借了钱干地方政府的事。所以它的负债很沉重，要么是卖地要么负债沉重，这不仅仅是与刚才我们讲的中央与地方的分配关系有关，也有《预算法》不允许地方政府举债，而地方政府却承担着城市基础设施建设巨大的任务这样的资金面不匹配有关系。所以，我们应该从多个方面来看待这个事情。

      张斌:
      未来财税体制改革对这些问题，我们讲的很清楚，要重新配置事权，哪些事是中央干，哪些地方干，你不能什么事情都让地方干。这是一个事权要划分好，事权和支出责任要匹配，你让地方干可以，但要给够他钱，不要让地方配套那么多。三中全会也明确规定了，中央出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节，不增加地方的负债；也明确提出了，要逐步取消竞争性领域的专项和地方资金配套，就是要减少专项转移支付，增加一般转移支付，增加一般转移支付之后，地方财力支配权会上升。
      我们明确提出了，清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩的事项，一般不采取挂钩方式，就是清理一些重点支出项目，让地方政府有更多的财力或更多的支配权。至于说债务问题，我们也明确讲了，要建立跨年度的预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，同时建立规范合理的中央和地方政府债务的管理与风险预警机制。最近我们财政部也在对地方的自发自还债券的试点，并且可能未来还要增加这个试点，就是规范地方政府的债务，把它纳入预算管理，有效地控制风险。未来，我想《预算法》的修订也会对地方政府的债务进行规范合理，既能控制风险又能符合地方要求的规定。

      中国网:
      很多观点认为，调整中央和地方政府间的财政关系是三大改革任务中最困难的一项，您同意吗？

      张斌:
      我个人觉得这个说法是有道理的，从三大改革来看，首先从进度来看，中央和地方财政关系的调整它很难在前面做，因为我们讲还有税制的改革，中央和地方就是怎么分钱，怎么分事，如果钱和事之间有差额，转移支付制度应该怎么来保证和调整，大概就是三件大事。所以，中央和地方的财政关系，首先税制改革要完成，税制改革基本完成之后财力分配格局再分。所以我们也明确提出了，结合税制改革，考虑最终属性，在保持中央和地方财力基本稳定的前提下，再划分和调整中央和地方的收入，至少在时间进度上它不可能抛开税制改革自己去调，它要建立在税制改革的基础之上。
      另外，中央和地方关系调整的难点就是事权的划分，到底什么事，什么人，哪级政府该做什么事。事权的划分有时候是很难的，因为在教科书上我们很清楚，就按照受益范围，受益面大的就由更高一级政府来执行；地方性的公共产品就由地方来执行。但具体到每一项事权究竟谁应该来承担，这个承担就是事权和支出责任究竟该怎么区分。比如义务教育到底是哪级政府的职责，你可以说是地方政府的职责，它的钱不够了，中央政府是不是有义务把这个钱补齐，因为不能让不同的孩子在不同的区域，公共服务的均等化程度差异太大。地方是有职责，但它没有钱，中央政府是不是要给它补齐，它不可能很清晰地划分。最终我们应该看到底它的公共服务提供得如何，换句话说政府和社会之间，政府应该提供均等化的，尽可能优质的公共服务。如何在政府内部把这个职责分配好，提供得更好，这是政府内部的事情。所以，我们应该用它到底如何更好地提供公共服务为目标进行事权的划分，适合谁做的谁就去做。

      张斌:
      再比如说，我们按照主体功能区规划，很多地方是要禁止开发区，比如青海三江源。有些地方限制开发区，就是为了保护生态，这个地方保护生态实际做了很大牺牲，你不能搞工业，不能搞污染多的东西，那么它就没有税收。上级政府、中央政府限定你既然是限制开发区就要把责任担起来，它没有钱。所以，这个划分实际是很复杂的，需要做非常细致、扎实的工作，而且要实事求是，各地的情况还差异比较大。
      再比如说，我们现在有五级政府，中央-省-地市-县-乡镇。现在我们讲“乡财县管”，乡镇这一级是不是要逐步取消，变成县的派出机构，我们未来要省管县，是不是我们的县和市之间平级，直接由省里来管理。那么这个省直管县的改革，乡财县管的改革涉及到政府的级次，如果政府级次调整了，你才能说我到底在几级政府分职责。可是省管县的推进涉及到各地的推进是不一样的，尤其在中国，很可能一些地方省管县的推进自己都困难，比如地域面积非常大，到底应该怎么省管县？现在数量又非常多，政府职能如果再不转变的话，可能省管县本身也会有些问题，这应该怎么办？你想，分事的主体现在还没有最后定下来，你怎么去分事呢？所以，我认为它确实是有一定困难的，也是非常重要的。所以，我认同或基本认同这是一个三大改革任务中最困难之一。

      中国网:
      其实目前我们国家税制改革也是在进展当中，请您为我们介绍一下税制改革的相关进展以及下一步的改革方向。

      张斌:
      我们现行的税制是1994年订立起来的，1994年税制基本的目标就是要建立与社会主义市场经济相匹配的税制体系。怎么算匹配呢？很简单，当时不同所有制的企业要面对同样一套税法规则来交税，至少就公平竞争了，这是我们一个主要目的。1994年之后，我们的税制在这个基础之上也是在不断地完善，不断地改革。比如说内外资企业所得税的并轨，我们真正实现了内外资企业税在税负方面的完全统一，这是适合市场经济体制的税制体系。
      但是，经济社会发展到了今天，我们税制体系的功能就不仅仅是要适应市场经济的发展，税制它第一个功能是要筹集收入，要为政府筹集到与它的支出相匹配的收入。在筹集收入的前提下，怎么让这个收入分配得更均衡、更合理呢，这就是税制的问题了。
      首先，它有不同的职能。整个税制在设计、实施的时候不能过多地干扰市场经济的运行，就是说这个税制要中性。比如说我们现在讲增值税，增值税现在有四个税率：17%、13%、11%和6%。这四档税率情况下，不同的行业税率不一样，这就违背了、也不太符合税制中性，减少税制对经济扭曲和干扰的要求。所以，我们三中全会明确提出了要改革增值税制，适当减轻税率，这么多是不符合中性要求的。

      张斌:
      但另一方面，经济发展过程中有“外部性”。比如，有污染我们就要征环保税，资源是稀缺的，不可再生的，我们努力通过资源税来进行调节；像烟酒、奢侈品这些我们不鼓励消费，它有害我们就要单独地征收消费税，烟酒的税负比其他重一些，要抑制消费；比如大排量的汽车，木制一次性筷子、实木地板这些不可再生或难以再生的资源，这时候资源税、消费税，未来的环境税都要起到点对点调控的功能，这是第二个，叫促进结构优化。
      第三，市场经济在自己运行的过程中，它产生的初次分配的结果未必是让社会能够接受的，它可能分配差距会很大，税收就要努力地，至少让收入高的人税负负担高一些，让收入中等的人税收负担合理一点，让收入低的人尽可能少负担甚至不负担税收，这样我们的税负分布要均衡，要有利于促进社会的公平。
      按照这几个标准来看，1994年的基本思路就是市场经济，中性、不干扰显然已经不完全符合我们当前对税制的要求，因此，我们一方面要促进中性，避免干扰，但我们要发挥好税制促进结构调整，有利于社会分配的目标。所以，我们讲的，现在税制改革，至少三中全会提了六个税种，按照李克强总理的部署应该分成五步：
      一、营改增。营业税行业全部改成增值税，增值税替代营业税，现在我们增值税试点在不断地推进，大概到2015年底，按照要求应该力争实现增值税营改增试点的完成。在这个基础之上，我们要优化税制，把税率档次合并一下。涉及到中央和地方对增值税分成关系怎么调整。增值税现在暂行条例要立法，这是增值税的改革。

张斌:
      二、消费税。三中全会讲的，一是扩大征收范围，明确地讲要把高污染、高能耗和部分高档消费品纳入征收范围，把化妆品，老百姓普通采用的，已经不具备奢侈品性质的一般消费品就不再征收了，剔除到增值税范围之外；二是税率要调整，比如烟的税与国际比较来看还是比较低的，从禁烟的角度来看，从促进人们健康角度来看，税率结构要调整；三是征收环节，消费税现在绝大部分（不是全部）是在生产环节征收的，它未来可能在批发、零售环节来征收。因为生产环节征收的成本很低，批发零售环节，尤其是在零售环节征收（成本高）。目前中国的市场结构，现金的使用这么广泛，可能征管上会面临很大的挑战，这也是我们要注意的。
      三、个人所得税。综合与分类相结合，这已经提了很多年了。我们经常说要发挥调节收入分配的功能，其实就是收入高多交点税，这个功能主要是通过个税来实现的。因此，我们要加强对高收入者税收的征管，同时，实行综合分类相结合的税制来增强个人所得税调控收入分配的功能和作用。
      再往后是大家比较关心的房地产税，三中全会提出要推进房地产税的立法。房地产税，尤其是对居民住宅征收房地产税，要注意，第一它的范围要扩大到居民住宅；第二是房地产税，不光是房产税，可能还有城镇土地使用税，甚至要看立法的范围，还可能包括与之相关的收费。比如城市基础设施维护建设费、配套费之类的，是不是合并或取消。这是房地产全环节税制的改革，不是原来的房产税的改革，是房地产税；第三是要立法，因为涉及到居民的住宅，中国的房产状况又是千差万别的。比如最近房价涨得很快，我可能是房改房，可能我都退休了，退休金也并不高，但房改房，我在市中心，房价又特别高，没钱来交房产税，这些问题怎么来解决？一定要慎重。

      张斌:
      房地产税改革应该先立法，实际应该通过立法的过程，充分征求各方面的意见，努力地达到最大共识，只有这样才能做到在中国如此复杂的房产制度下，出台一个各方都能够接受的，而且还能够有效运行的税制。这是一个非常不容易的事情。
      五、资源税。资源税就是从量计征改革改为从价计征改革。原来石油天然气已经实现了这个改革，是按价格不是按开采量。现在我们要推进的是煤炭为重点的其他税目，也要推进这个改革，发挥好资源税促进资源节约合理使用的功能。同时，资源税是个地方税，这个改革也能够充实资源开采点的地方政府的财力。
      六、环境保护的费改税。现在我们就是排污费，我们环境大部分都是收费的，收费的改为税，就是环境保护费改税，建立环保税制，促进环境保护，让它发挥更好的调控功能。
      除了这六个税种之外，我们税制改革还包括两个内容，一是税收优惠政策的清理，尤其是地区性优惠政策的清理，它导致了税制不利于实现市场的统一，地方政府用这个优惠政策甚至用那些灰色的财政支出政策来招商引资，弄得整个竞争环境比较混乱，所以要清理整顿税收优惠政策；二是要修订税收征管法，这也是未来一个重要的工作。大概的税制改革就是这六个税种，我们关心的还有税收征管法的改革，因为房地产税，你要问老百姓直接去收税。综合与分类相结合的个人所得税，每个人可能年底都要到税务局去报税，你怎么样加强或怎么样适应直接面对自然人，直接面对老百姓进行征管，你的征管法必须要改革。
      大概就是这些内容。

      中国网:
      我们知道十八届三中全会提出了这样一个要求，就是要逐步提高直接税的比重，为什么要提出这样的要求？怎么样通过税制改革来实现这一提高呢？

      张斌:
      刚才我们讲到的，1994年建立的税制体制，刚才讲的是税种，从每个税种的收入多少来看，中国的税制有一个特点，以间接税为主体，间接税的比重很高，增值税、营业税、消费税、关税、城建税、车辆购置税、烟叶税等等，我们可以举出好多的税种，它是对商品和服务征收的，我们叫间接税。就是我出去吃个饭，理个发，买东西，税都在这里面。税都在这里面有什么好处呢？它易于监管，税务机关不用直接面对老百姓，而直接关注这些企业就可以了，征管的效率比较高，有利于保证收入的稳定。但是对消费，对货物或服务，或者对商品和服务征税为主，就导致我们这个税制不利于调节收入分配。为什么呢？因为收入高的群体消费比重比较低。
      我们说，一个月收入1000元的人每个月可能要花掉800元，如果800元里有10%的税的话就是80元，80元占1000元的比例是8%；我收入10000元/月可能花5000元，5000元的10%是500元，500元占10000元的比例只有5%；如果收入特别高，100000元/月，我花20000元，20000元的10%只有2000元，2000元占100000的比例只有2%。收入越高，消费的比例越低。但你对消费课以重税，穷人的税负重，富人的税负轻。
      所以，我们要改革，改革什么呢？征收直接税。什么是直接税？其实最主要的直接税就是个人所得税。提高直接税比重并不是最高的目的，它是个手段，通过提高直接税比重要提高整个税收调节收入分配的功能。
刚才我们讲了，我们不能对消费课以重税，应该怎么样征税有利于调节收入分配呢？很简单，就是征所得税，我挣1000元不交税，挣10000元按10000元交，挣100000元按100000元交，这是个人所得税。

      张斌:
      所以，提高直接税的比重要通过税制改革的话，我认为最重要的税种就是个人所得税。而我们国家个人所得税的比重非常低，流转税的比重非常高。如果和发达国家比，和英国、美国以及整个OECD几个国家比，我们个人所得税的比重明显偏低。我们个人所得税的比重大概5%、6%，而在美国这个比重大概在1/3以上，所以个税比重偏低，收入高的群体缴纳个税太少。直接税比重低，导致我们收入分配功能弱。这是我们的一个问题。
      当然，还有一个税种我们可以寄予点希望，就是房地产税。收入多了，我消费的比例低，剩下的钱就多，多了可能很多人就去买房子去了，买了房子房子就多，如果我们对房子多的人也征点税的话，也能够起到调节收入分配的功能，也算直接税。
      但是不能仅凭房地产税就能产生收入分配（均衡），刚才我讲了，这个税种其实运行起来很复杂。其实就是个人所得税我认为是重点，就是收入高交的多。现在房子贵的，房子多的（原因）可能很复杂，他自己未必有那么多钱来交税。所以，它非常得不易于征管，不如个人所得税发挥的作用这么直接，地位和作用也不会像个人所得税这么高。所以，我认为提高直接税的比重重点还是个人所得税。

      中国网:
      我们也注意到，这一次财税体制改革提到了一个进度，也就是2016年基本完成重点工作和任务，刚才也提到了，到2020年基本建立现代财政制度。您对于这一进度的达成有什么样的看法？

      张斌:
      我认为既然给了时间表了，2016年基本完成，2020年基本建成现代财政制度，我认为这个任务还是比较重的。比如预算改革涉及到预算权分配和调整，中央和地方的改革涉及到政府职能、内部的划分，实际都是有很多难点的。税制改革刚才提到了征房地产税，征个人所得税，涉及到改革过去征管的流程，征收的模式，所以我们讲任务重、时间紧。在政治局会议那个公告里也讲了，也是促使我们更加集中精力克服各种困难，尽快地推进改革，压力其实也是蛮大的。

      中国网:
      您能不能给我们介绍一下难点如何克服？

      张斌:
      一、全面规范。全口径预算下怎么对全口径的各种预算再进行规范调整？比如说公开，预算公开，公开到什么程度？公开了之后怎么接受人大的审查，公众的监督？要有一套稳定的制度来进行。
      二、事权的划分究竟应该怎么划？事权的划分和省管县改革怎么样协调推进？
      三、税制方面，要提高个人所得税的比重，建立综合与分权结合的税制。如何建立中央数据库系统，让我们能够掌握所有人的收入，能有效地把这个税收上来，这是现在就需要抓紧时间去做的事情。总之，工作量还是蛮大的。

      中国网:
      由于时间关系，我们还剩最后一个问题，这次改革被评价说是“牵一发而动全身”，您认为新一轮财税体制改革怎么样为其他改革提供牵引？并且其他改革怎么样又来配套财税体制改革呢？

      中国网:
      确实刚才提到了，因为从财税体制改革的地位来看，它实际上是国家治理的重要基础和支柱，它等于政府花钱、收钱，直接涉及到政府与市场的关系，如何避免对市场的干扰；你对富人，对收入高的人收税，还得调节收入分配，涉及到政府和社会的关系；这个钱收上来之后，怎么分配，涉及到政府与行政机关、立法机关的关系，涉及到政府内部各部门之间的预算权的配置；从支出的角度更是这样，一方面涉及到我在哪个领域给你配置资金了，政府就去鼓励或政府就有钱去做事，配置少一些等于政府在这上面要少做一些。所以它“牵一发而动全身”，它的改革会对基本权力的配置、收支、地方政府的行为产生直接或间接的影响。
      所以，它为其他改革提供基础。比如地方政府职能转变，我们把增值税改完之后，如果增值税分成比例不变，（就需要）让地方政府通过其他的税种获得收入。如果说地方政府更多是从消费环节而不是从生产环节获得收入，它就没有那么大动力招商引资，地方政府的职能转变就与财税改革直接连在一起。
      其他改革又如何为财税改革服务？比如人大的改革，人大如何实现职能，这不光是个经济问题，人大职能的完善就直接涉及到人大能不能履行好预决算监督和税收立法的功能；再比如说我们金融体制的改革，发展多层次资本市场、地方政府债券是不是能有更好的发行平台，因为地方政府的融资它既是个财政问题也是个金融问题，金融体制的改革与地方政府债券的改革，它们是连在一起的，它的内容涉及到很多；比如国有企业改革，国有企业改革是混合制，是三中全会很重要的一个任务，但国有企业改革中，国有企业利润上缴，缴多少利润，利润怎么用？又涉及到国有资本经营预算如何完善，如何让国有企业挣到钱，惠及民生，惠及大部分老百姓，这又是财政问题。所以，它们之间是相互关联，互相促进的关系。

      中国网:
      感谢您作客中国网《中国访谈》的演播室，为广大网友解读新一轮财税体制改革。今天的访谈到这里就结束了，我们下期节目再见！