深圳：开门立法遇冷，意见征收不到听证名额不满
25日，深圳举行“轨道交通运营管理办法立法听证会”，本地媒体人李林（化名）又一次参与了报道，过去一年，他感到不论是人大还是法制办，立法听证的频次明显增多，“仅去年下半年就有六七个”。
“深圳开门立法在全国都算做得好的，一直在尝试和创新。”市人大代表杨勤是各种立法听证会、论证会的“常客”，近5年交通方面的立法几乎都有参与，“印象中，我提的建议一般都有反馈，且大多数都被采纳”。
但即便如此，两人也不约而同表示，“开门立法”遇冷现象并不鲜见。“比如所涉问题社会关注度极高的《信息安全条例》，在征求意见时，仅收到9条意见。”李林说。
立法是分配社会资源、权利、利益等的制度性安排，“开门立法”则是一个沟通、博弈、妥协、包容的过程。近日，市委发布《关于进一步发挥市人大及其常委会在立法工作中主导作用的意见》，将“民主立法”作为了顶层制度设计的5大环节之一。
不少立法机构内部人士和专家受访时都认为，对于拥有特区立法权的深圳而言，如何寻找平衡各方利益的最大“公约数”，对深圳建设法治城市尤为重要，并将为未来深圳提供核心竞争力。
现状
深圳开门立法优于其他城市
1992年7月1日，全国人大常委会授予深圳市人大及其常委会特区立法权，这在日后被认为对深圳历史有里程碑意义。同年年底，深圳出台政府1号令，规定在涉及公民、法人和其他组织的重大权益或对特区有重大影响的规章和法规草案应登报，公开征询公民、法人和其他组织意见，并采用立法论证会、座谈会征询有关专家、相关人士意见。
1999年7月16日，深圳率先在全国引进“立法听证会”形式，市法制局（市法制办前身）对“建筑材料核准制”听证，这也是国内首次对设立审批项目听证。随后，其他省份开始使用听证会形式。
而立法辩论制度则由市人大开全国先河——2008年9月，因牵扯面很广、争议较大，在审议“无线电管理条例”草案过程中采用这一形式。当日，市无线电管理局、移动、电信、联通、各大律师事务所等分成正、反两个阵营，进行了长达3个多小时的唇枪舌剑，并全程网上直播。
如果说这类形式的“开门立法”此前还只是偶有为之，那么在李林的观察中，近两年则明显频繁起来：
去年3月1日率先在全国为文明行为立法的《深圳经济特区文明行为促进条例》，是市人大通过3轮民意调查、4轮论证会，收集到30万份问卷后才起草的，最终采纳了由市民票选出的“十大不文明行为”等18个条款。
同年5月市人大举行“深圳控烟条例”立法听证会后，改变了此前拟对违法吸烟罚款500元的“一刀切”，变为视情节轻重处以50元—500元罚款，并对全面禁烟设3年过渡期。
10月底，《特区行业协会条例》提请人大“二审”前，召开10多场座谈会，听取100多家行业协会和20多位专家学者意见，收集建议3000多条。“协会职员不得与高管有近亲属关系”等意见都被吸纳。时隔一月，市法制办举行的“特区绿化和公园条例”立法听证会收集33条意见，最终采纳29条，采纳率高达88%。
今年3月，《特区居住证条例（草案）》公开向社会征求意见仅一个月，就接到市民电话500多人次、电子邮件200多封，1000多人次在网络论坛发表看法，累计收集到意见和建议5000多条。
“现在深圳法制机构向社会发布意见征求公告的时间都不得少于30天，公众参与也由原先主要集中的立法项目审查修改阶段拓宽到立项、起草等全过程。随着互联网兴起，意见反馈大部分来自网络。”深圳市法制办负责人表示，从2010年至今，该办公开征求意见的法规规章草案79项，共收到公众反馈意见4.6万余条。
“这一数据相对包括广东省在内的全国其他地区，公众参与度要高。”李林说，有媒体去年统计发现，3年多来，在省人大立法专网公开征求公众意见的24项条例30份征求意见稿中，零意见的8份，约占总量的26.7%；发表意见人数只有1人的20条，最多的也只有2人提交意见。
难题
“开门”态度明确仍是遇冷
尽管深圳“开门立法”态度十分明确，但“遇冷”情况依旧难以避免。“比如所涉问题社会关注度极高的《信息安全条例》，在征求意见时，仅收到9条意见。”李林说。
而即便是25日举行的与公众关联度极大的“轨道交通运营管理办法立法听证会”，在发出征集听证代表的公告后一周，仅有5位市民报名（计划需要8位），以至于需要在网络上进行二次公告。
“现阶段社会各方面参与立法的整体态势很好，但与最终要求的确还有一定距离。”市法制办负责人坦言，在推进“开门立法”中，一定程度上遇到立法项目遇冷，公众参与度不高的问题。随即他分析了原因：
“一是有些立法项目本身与社会公众关联度不高。市民对这些法规和条例的制定和调整不关心，自然也就没人响应。二是公众参与立法的渠道仍然不够通畅。参与立法的一些形式和渠道还没被公众所了解和熟悉，尤其在急需法律帮助的弱势群体中一定范围的存在。”
农民工、劳资关系发展论坛发起人吉峰对此深有感触：“大部分的法规公示时主要还是挂在立法机构的官方网站上，除了机关内部人士或媒体因工作或报道需要会主动查找，一般的普通市民是不会去看的。另外，这两种方式都很容易错过意见征集期。”
而记者在参加此前市人大举行“深圳控烟条例”立法听证会中也发现，条例涉及的非常重要的两个角色“控烟场所经营者”和“烟草销售者”都没有报名参加，烟民代表也只有1名，导致这部分利益相关方有些失语。
对于遇冷的原因之三，市法制办负责人分析，不少立法项目专业性较强，对条文的说明和解读等引导不到位，增加了公众参与立法的难度。“不少群众即便参与讨论、提出意见的效果也不理想。”
此外，上述负责人也坦承，目前一些公众提的立法建议和意见没有得到及时反馈，这在公众心中留下“有没有意见一个样”“参不参与一个样”的印象，损害了积极性。
而一位法学界的市人大代表则直言，由于部分条例往往是编得差不多，且与各相关部门沟通完意见之后才形成的“草案稿”，所以公示征求意见阶段，一些单位往往不是在采纳观众的意见，而是不断地在解释，导致市民的意见实际很难被纳入到规划中。
“客观说，目前整个政治生态公民参与度不够。一方面遇到立法漏洞时，吐槽较多；另一方面，在开门立法时，参与度和参与面又不够，说明民主政治还有很大提升空间。”市人大代表杨勤认为。
总结：
杨勤说，立法最重要有两点：一是体现民意；二是体现科学性，即将来有很强的可操作性。“立法的‘门’开了，但并非开了门就一定能立好法，比如‘特区养犬管理条例’和老版的‘特区控烟条例’，之前也是征求过公众意见的，但实施多年后均被诟病为‘一纸空文’。”杨勤认为，公众参与立法的实效性也有待提高。
而北京大学法学院副院长沈岿则指出，目前立法的较大问题是，“很难见到各方利益诉求之间、利益相关者与专家之间的意见交流和交锋”，而常见的形式是各方陈述各自观点，场面较为平淡，观点大多难以形成对抗。
“其实立法是一种利益平衡，需要照顾到正反双方的意见，针对立法项目和争议较大的条款，经过充分辩论之后，立法者才能看清楚其中的利害关系，从而找到公共利益的‘最大公约数’。”市律协党委书记张丽杰曾在接受媒体采访时认为，立法辩论会更加强调“质证”环节，或许是一种很好、更科学的立法尝试。
事实上，这一做法在2012年《深圳市社会医疗保险办法（修订稿）》公开征求意见时，曾“意外”地在民间主动实践过。
当年5月，市法制办网站在官方网站上公布了该办法的征求意见稿，起先一直未引起坊间关注，直到媒体报道后才被大部分人知晓。但由于意见稿中，未对条款有详细解释，导致关于“累计缴费期限满25年方可不再缴费”和“医保断缴3个月以上，连续缴费清零”的质疑与焦虑情绪在网络发酵，进而在论坛、微博等迅速传播。
随后，深圳大学劳动法和社会保障法研究所、深圳劳资关系发展论坛的专家学者和民间观察人士专门针对此事召开研讨会。就在意见征集截止日前5天，一场交锋在深圳新闻网“市民论坛”举行，风暴眼中的市社保基金管理局新闻发言人黄险峰，与市政协委员、深圳律师协会工会主席高树、深圳大学法学院教授翟玉娟、资深网友王磊和吴秋榜，以及深圳网友实时对话。最终，市法制办延长了意见征求时间，并收集到了4万多条市民意见，也是史上最多的一次。
“所以，立一个法，立法机构和部门一定要先做好宣传和条文解释，让普通老百姓看得懂，才能有针对性地发表意见。”杨勤认为，深圳开门立法应更多地宣传，开门的方式也要多样。“专业探讨、市民沙龙，目前我们还缺少多层面的群众团体，而群众是需要组织的，因此政府要先培育，并引导市民来参与。”
沈岿也建议，公民参与立法，不但要有序，还要有效，不能简单地走过场，不能是形式上的作秀，应使立法变成一种责任。市人大常委会主任白天对此也十分认同，“‘开门立法’本身就是一个普法教育、释放意见、凝聚共识的过程，是未来深圳立法的必然趋势。”
去年年底，深圳出台的“全面深化改革总体方案（2013—2015年）”中，重点推动的7项改革之一就是“加强立法创新、严格立法审议程序、推进开门立法”。今年7月7日，市委又发布《关于进一步发挥市人大及其常委会在立法工作中主导作用的意见》，将民主立法作为顶层制度设计的5大环节之一。白天此次特别强调，“‘门’要开得大、‘客’要请得对”，达到既“民主”又“科学”。
“为了改变‘重收集、轻处理’这一长期以来的难点。去年深圳出台了审查法规规章征求意见工作指引，特别在公众意见吸纳和反馈机制上做出了尝试。要求立法项目的主办处室应对公众建议认真研究、合理采纳，提请市政府常务会议时也要附书面的采纳情况及简要理由；属于网上征求意见的，还要以一定形式予以反馈。”
与此同时，市法制办负责人表示，下一步，深圳一是将在立项选择上有限考虑社会公众真正关心的项目；二是以多种形式介绍立法项目的起草背景，使各方了解项目，并引导公众参与讨论提出意见。此外，将尝试在报纸、政府网站、新闻媒体等平台上，开辟在线访谈、立法项目论坛、征求意见专栏等形式，以及采取个别访谈、上门征求意见、民意调查、委托等创新形式开门立法。
而根据今年市人大常委会的立法重点，生态领域的“基本法”——《深圳经济特区生态文明促进条例》就将探索“立法辩论会”这一开门立法的形式。