深圳检察官职业化改革：知难而进的改革样本
在过去的四个月里,广东省深圳市近千名检察官经历了前所未有的大变革。当全国各地检察改革风云渐起时,深圳已率先突破:推行了较彻底的办案责任制改革,实现了人员分类管理,建立了检察官单独职务序列和独立薪酬体系,探索出一条破解改革难题的有效路径。
记者获悉,到目前为止,深圳市检察院是全国率先将改革试点任务全面落地实施的检察机关。
对于深圳的检察官而言,这一轮司法改革期待已久。检察官陈凯球清楚地记得,深圳市检察院曾于1999年、2004年和2009年,三度试图启动检察官职业化改革的车轮。“当时,我参与草拟改革方案,修改了二十多稿,包括检察人员职位分类管理、实行大部制、以检察官为中心的检察权配置和运行等,市委和上级院都肯定了改革的方向和路径,但最后因为各种因素仍然搁浅。”
形势比人强。党的十八届四中全会作出“全面推进依法治国”的决定,习近平总书记提出“四个全面”的战略布局,深圳提出创建“一流法治城市”,改革共识达成,推进十分迅猛。
2014年6月,深圳市检察院被确定为广东省司法改革首批试点,成为全省唯一的市区两级院均参与改革的单位。“在深圳市委的领导下,检察改革得到了市委组织部、市委政法委、市编办、市人社局、市财委以及省检察院的鼎力支持。”改革的具体操盘手、深圳市检察院政治部主任邝肖华深有感触地说,“这成为推动检察改革的强大动力。”也正因此,深圳检察机关在改变行政化层级管理、打破“官本位”时,表现得十分果断。
“全国各试点单位基本都采用在处室框架内建立主任检察官办案组的模式。但我们认为,如果继续保留原有的内设机构,意味着官还有、位还在,还是上级管下级,很可能最后改革又回到原点。经过反复论证,我们按照最高人民检察院的指导意见,全面撤并内设机构,彻底为检察官办案责任制扫平障碍。”邝肖华回忆起决策的过程十分自豪。
2015年1月,深圳市检察院撤消了15个业务部门,各区检察院撤消了10个业务部门,机构数量减少50%以上。全市检察机关业务部门的200多名处、科长就地免职。十几年的老处长,突然“庙”没了,位子撤了;新提拔的副处长,位子还没有坐热,转眼又不带“长”了……对这样关系到每个人名利地位的变革,深圳检察官展现出开阔的胸襟。一名老处长说:“检察官不当官,是好事。未来的检察官,会比处长更有价值,更受尊敬。”各处室纷纷集体合影,留下了最后的“全家福”。检察官们手持标语“聚如一团火,散似满天星”,几丝惆怅,更多豁达。
新的机关内部架构逐渐定格:深圳市检察院设置了5个业务板块,分别是公诉部、职务犯罪侦查部、诉讼监督部、业务管理部、业务保障部,“部”里只设办案组,实行扁平化管理。同时,设置了专门的事务处,负责业务部的行政管理工作,最大限度去除行政事务对检察官的羁绊。邝肖华说:“要让检察官只办案、办好案。”
提高“门槛”“:职责与薪酬渐趋正比
“我理解的检察官员额制,需要检察官本身具有较高的法律素养,通过精英化道路,实现司法的公正权威高效,提高司法的公信力。我长期从事检察技术工作,选择检察技术工作岗位,既能发挥我的专长,也对检察技术信息化工作的可持续发展有所帮助。”
作为深圳检察机关信息化工作的领军人物,苌伟力带领的团队开发的案件管理系统,成为最高人民检察院开发“全国统一业务应用系统”的原型软件,政务管理系统、队伍管理系统成为省市党政机关竞相学习的样板。他听从内心的召唤,签字放弃了“检察官”的身份。
2014年底,深圳检察机关在全国率先实行了人员分类管理,建立了单独的检察官职务序列,检察官不得兼任检察辅助人员和司法行政人员职务序列的职务。全市921名具有检察官资格的人员中,862名继续选择进入检察官序列,59名检察官根据工作需要或者职业规划,自愿选择了检察辅助人员或者行政序列。
根据检察官职务序列设置的规定,市院设置一级高级检察官至四级检察官,区院设置二级高级检察官至五级检察官。高级检察官实行职数管理和择优选升。“检察官等级晋升,必须具备相应的思想政治素质、检察工作能力和一定的任职年限。深圳检察官的等级晋升要求比全国严格,晋升时间普遍要延长1年。”干部处负责人莫福臣介绍说。
进入检察官序列的“门槛”也相应提高。检察官法规定,担任检察官必须从事法律工作满2年。而在深圳,要当检察官,必须是大学本科毕业生,通过司法考试,从事5至7年的法律工作实践,接受相关技能业务培训,经过检察官任免委员会选拔,才能被选任为检察官。
改革给检察官带来了有效激励。深圳在全国率先建立了单独的薪酬体系,薪酬只和检察官等级有关,与行政级别完全脱钩。市院检察官按照职务序列晋升,一般都能享受到相当于处级公务员的待遇,部分检察官甚至可以享受到相当于局级的待遇;而在区院,一半以上的检察官能达到相当于处级公务员的待遇,相当于局级待遇的职数也有所增加,彻底解决了长期困扰检察官的待遇问题,为检察官的专业化、精英化打好了基础。
如今,深圳检察官的收入较执法类公务员平均增长15%,而这一差距还将逐年加大。邝肖华说:“增强检察官的职业保障,应当和检察官的工作量、责任风险以及职业尊荣感成正比。改革的成本,最终将转化为司法公信力的提升。”
毋庸置疑,今后,深圳的检察官,必将具备更专业的素质,经过更严格的遴选,面临更严密的监督。刚通过深圳市检察院新录用人员培训的甘晓辉对自己的未来很乐观:“法律人谁不想学以致用?选择检察官序列,只要我认真负责地办案,就能持续稳定地晋升。”
落实办案责任制:“要对案件终身负责”
相比外地试点的主任检察官须“过五关、斩六将”,深圳市检察院的主任检察官参选门槛不高,面向全体检察员开放,竞争程序简单,没有笔试面试、竞聘演说,只以工作实绩论英雄,37个职位共有87名检察官报名,最“热门”的职位有5个人竞逐。
如何选出优秀人才充任主任检察官?深圳市检察院的做法,由分管院领导公开等额推荐提名,“全院就几百号人,谁的素质和能力怎么样,分管领导难道不清楚?推荐谁,不推荐谁,全院人都盯着,谁的心里没有一杆秤?”邝肖华说。另外,在已任的主任检察官中,现场临时抽签选中三分之一,作为检察官任免委员会的成员参加投票,使“拉票”难以奏效。
“主任检察官要带头办理疑难复杂案件,办案数不得低于办案组成员平均数”的竞选导向,难住了“年龄大、资格老、长期不办案”的“老检察”,而一线的业务骨干终于获得“冒头”的机会。
“我们2002年的毕业生中,有4个人当选为主任检察官。”主任检察官黄锐意很高兴能和小伙伴们一起成长。拥有法律硕士学位的他从事刑检工作12年,以办理“史上最大老鼠仓案”获得最高人民检察院支持抗诉而崭露头角。他说:“主任检察官激发了我的责任感,社会的认可让我有了成就感。”
“这批检察官在综合素质、业务能力、工作经验以及职位匹配等方面都比较优秀,大家公认是实至名归。”莫福臣说。选任的主任检察官中,有研究生学历的占46%,女检察官占37%,最年轻的只有35岁。
3月底,深圳市检察院以主任检察官为核心组建的78个办案组,开始按新的权责模式运行。为保证主任检察官用权有依据,深圳市检察院在全国率先出台了一份长达5万余字、堪称史上最详尽的“权力清单”。根据相关法律法规和检察权运行规律,将678项检察职权逐项进行分级授权,主任检察官拥有359项职权,其中有34项来自检察长“放权”。
权责统一,主任检察官直接对检察长负责。在现阶段,一起案件,如果主任检察官和承办检察官意见相同,共同担责;主任检察官改变承办检察官的意见,由主任检察官对处理决定负责,承办检察官对事实和证据负责。业务管理部依托信息化手段,采用案件质量评查、案件流程监控、案件督察、提交检委会讨论案件审理、人民监督员监督案件办理等,对办案活动和案件质量进行监督管理。
过去,检察官办案要经过副处长、处长、副检察长层层审批;而现在,经检察长授权,只要主任检察官审查决定,就可批准逮捕犯罪嫌疑人或对被告人提起公诉。而主任检察官在办案中的亲力亲为,令检察活动所要求的亲历性、判断性、一定裁判性得以正确实现。
主任检察官付正权坦言:“以前做副处长时,审批案件多数情况下都只看承办人的案件审查报告,有疑问也很少看案卷,而是口头询问承办人,现在不同了,自己要在法律文书上具名,仅仅看案件审查报告就不行了,必须要阅卷,必要时还要亲自参与提审和开庭。”
在付正权看来,办案责任制不单是解决“审者不定、定者不审”的良药,还是抵制外界和地方干预办案的“挡箭牌”。“以前有一些案件,存在‘部门协调’,还有领导批示,办案检察官难以抗拒。现在,我会理直气壮地说,这种协调会我们不方便参加了,我要对案件终身负责,大家都要按规矩办。”
“下一步,我们将根据各主任检察官办案组的职责、任务和分工,尽快构建以主任检察官为考核重点的业务考核评价体系,完善内外部监督机制,强化责任追究,将检察官办案责任制改革落到实处。”邝肖华说,“改革的后续工作仍需要继续攻坚克难。”
（编辑：邢曼）