深圳特区报：法治引领深圳健步前行
■ 深圳特区报记者 王 湛
法治是宏大的，它标注着一座城市政治文明的高度。
法治是可感的，市民用最直观的感受传递着法治成长的脉动。
法治是抽象的，它流淌在人们的血液里脊髓中。
法治是有温度的，它体现着对百姓生命和财产的关心和守护。
党的十八届四中全会提出全面推进依法治国，使“法治”与“改革”成了一对高频词。去年年底，深圳率先提出了建设一流法治城市。 历史节点的选择与深圳的命运又交织在一起，它必将使深圳的法治建设更有力量，以磅礴之力推动这座充满活力的城市阔步向前，让公平正义的阳光照亮更多人的梦想。
从依法治市到法治深圳，这是深圳法治建设一次极为重要的全面提质加速。
时代选择
释放法治新红利
“我一直有一个梦，如果说30多年前的深圳主要是靠‘放开’，让人们有很多创新创业机会，那么今天的深圳，不仅要有更多的创新创业机会，更要通过法治化建设，能够让这些机会都公开、公平、公正。”市委书记王荣的梦想，更是说出了深圳千千万万市民的心声。
法治所带来的公平、正义和美好，是每个市民心中的梦想，汇聚着深圳这座城市发展的正能量。有法治的护航，改革才能真正做到蹄疾而步稳、勇毅而笃行。王荣说，“如果说当年主要是‘破’字当头，率先打破传统体制束缚，解放和发展了社会生产力，为国家改革开放作出了历史性贡献；新时期则应破立并举，‘立’字为先，率先打造‘一流法治’，以法治来凝聚改革共识，为改革保驾护航，营造有序安全可预期的社会环境，形成新的制度红利，为国家新一轮改革开放作出新探索、新贡献。”
建设一流法治城市，是深圳这块改革热土上的生动实践，需要每一个领域都将法的精神贯彻到底。让法治由梦想变成现实，就是让每个人的安全感得到法治的承诺，让每一份合法财产得到法律的看护，让每一项合法权益得到正义的匡扶，让每一分改革信心和改革活力都有法治呵护。
起步于近一年前，在市委五届第十八次全会上，深圳市委鲜明地提出了“三化一平台”改革主攻方向，并把法治化作为全面深化改革的突破口，加快建设一流法治城市步伐，使一流法治成为深圳新时期最为显著、最为核心的竞争优势。
让一流法治城市“落地”，既要重在顶层谋划，高端统筹，更要脚沾地气，心贴市民。为确保“一流法治城市”建设取得实实在在的成效，深圳制定出台了全市性的《实施方案》，以“分阶段、项目化”方式，从立法、执法、司法、普法等多层面，部署开展了三个阶段、23项专项行动，明确了“路线图”、“时间表”、“任务书”，建立了精简高效的会议制度和督查考核制度。通过全市上下近一年来的努力，一流法治城市建设取得了阶段性显著成效。
“法治深圳”的图景正日渐清晰呈现。今年11月，市委出台了贯彻落实党的十八届四中全会精神、加快建设一流法治城市的《重点工作方案》和六项工作《实施方案》(简称“1+6方案”)，将重点抓好立法质量提升、法治政府建设、司法体制改革、全民普法守法、法治工作队伍建设、反腐倡廉等方面工作，推动一流法治城市建设进一步取得突破性进展。
擂着时代的鼓点，承载着法治的梦想，深圳正唤起法治力量。
法治力量
每天都在制造新鲜样本
法治的力量有多强？关于法治的讨论曾不绝于耳，而深圳每天都在制造着一个个人们感受法治力量的新鲜样本。
政府部门也会输掉官司？这在多年前是不可思议的事，但在法治深圳却极为平常。因为在法庭上，“民告官”辩论时用的也是同一种语言——法律。今年，“恒波”公司上诉宝安区环境保护和水务局环保行政处罚一案，曾成为社会热议的焦点。最终，宝安区环境保护和水务局因未能在法定7个工作日内决定是否立案这一程序上出问题，输掉了官司。最近，龙岗区住建局申请龙岗区法院对群达行公司的违法行为强制执行停工整改，又因执法行为存在程序瑕疵，被法院裁定不予受理。
“民告官”的案件天天都在深圳上演，从1987年的年平均3宗上升到2013年的3840宗，案件增长了1280倍，行政机关败诉率维持8.3%的较低水平。遇到任何矛盾纠纷，市民首先想到的是法律，而不是去上访去闹，这就是法治的力量。
“改革深化到哪一步，立法工作就跟进到哪一步。”同时拥有特区立法权和较大市立法权，是深圳作为经济特区最大的优势之一。一直以来，立法与改革实现同频共振，一路为全面深化改革保驾护航。去年3月实施的《深圳经济特区商事登记若干规定》，这是全国第一部商事登记地方法规，法规实施一年多以来，我市注册登记的企业呈“井喷”式增长，由法规实施前的90多万家，激增至150多万家，法治的力量发挥得淋漓尽致。
30余年，深圳共制定了200多部地方性法规和250多项政府规章，成为全国地方立法最多的城市，有数十个立法创造了全国“第一”，填补了国家多项法律的空白。近日，市委《关于进一步发挥市人大及其常委会在立法工作中主导作用的意见》“出炉”，强化“人大主导，多方参与”的特区立法机制，同时要通过各种形式将立法之“门”开得更大，提高立法质量。
前海的改革，相信的就是法治力量！它是国家目前批复的唯一一个中国特色社会主义法治示范区，前海的首栋永久性公共建筑将命名为“法治大厦”。被称为前海“基本法”的《深圳经济特区前海深港现代服务业合作区条例》的实施，使前海这个“特区中的特区”的先行先试有法可依。前海学习借鉴纽约、伦敦、新加坡、迪拜、香港等地经验，把法治创新作为重中之重。在全国首创“港籍调解”与“港籍陪审”制度，开展内地与港澳律师事务所合伙型联营的试点地区之一。前海的深圳国际仲裁院构建了多元化国际化的纠纷仲裁和调解机制，现有来自42个国家和地区的境外仲裁员232人。目前，前海正在加快推进前海商事法律与国际通行商业规则对接。
“深圳一小步、中国一大步”，在深圳建设一流法治城市中，前海被寄予厚望。
法治思维
法治政府要赶上民众期待
建设一流法治城市，法治政府是核心要素，让权力信仰法律，让权力在法治的框架内运行，作为城市管理和服务主体的政府部门首先要依法行政，才能引导市民和全社会知法、懂法、守法、用法，真正建设国际一流的法治城市。
作为全国首个法治政府试点城市，行政权力“管天管地管空气”，法治政府如何赶上民众期待？一句“法无授权不可为，法无禁止即可为”，同样也能表达出深圳践行法治政府的诚意和决心。
本月18日，深圳市政府法律顾问制度荣膺“中国法治政府奖”，这是深圳连续二届捧奖了，2012年，“深圳市法治政府建设指标体系”也获此奖项。中国法治政府奖组委会在颁奖词中写道，政府法律顾问制度“彰显了现代化大都市对法治政府的孜孜以求”。
回顾深圳建设法治政府的发展历程，力度之大不啻为一场行政机关的“自我革命”。深圳在全国最早建立法治政府指标体系和考核标准，形象地说这就像各部门建设法治政府的“指导手册”，列出政府立法工作法治化、重大行政决策法治化等12个大项、50个子项和268个细项的评价标准，使各部门在依法时有章可循。《指标体系》也是一本“考核手册”，从2010年起深圳已将法治政府建设纳入每年全市政府绩效评估体系，所占分值高达8%，在所有考核项目中所占比重居第4位，实现建设法治政府的量化考核。今后，法治政府建设占政府绩效考核比重将进一步提高。
“凡属重大改革都要于法有据。”深圳运用法治思维和法治方式推动改革，有着自己独特的经验。26年前，深圳为适应改革开放的需要，为了更好地处理涉外涉港经济合作创建了政府法律顾问制度，并聘请一批港籍律师担任政府的法律顾问，深圳成为该制度在国内“第一个吃螃蟹的人”。目前，深圳已经建立起由38名专职法律顾问、126名兼职法律顾问组成的队伍，全面参与政府事务。
在深港西部通道工程港方口岸建设一案中，便由法律顾问提出法律文书，解决了将港方查验区放在内地行政区域并由香港实施管辖遇到的法律瓶颈，保证了“一地两检”的合法性，保证工程顺利开工。深圳行政诉讼案件数量在全国排在前列，自2010年以来，政府法律顾问代理市政府和各部门的诉讼、仲裁案件420余宗，涉案标的约37亿元。
权责清单、负面清单、督察清单……为了更好地厘清政府和市场的边界，一份份清单正在公布中。
权责清单，形象地说，就是要各级行政机关列出一份特殊的“清单”，明确各部门有那些权力、需要承担哪些职责，权责清单为政府每项行政权力设立固定的数字编码，相当于它们的“车牌号”，没有“牌照”的权力不能“上路”。目前，深圳已梳理了8003项行政职权，占全部行政职权登记的80%，今年底将可查看第一批市级试点机构的权责清单，明年底前将公布全部权责清单。
最引人关注的是，深圳诞生了内地首份政府购买服务负面清单。近期，深圳市政府购买服务的“1+2”文件获市政府常务会原则通过。该系列文件包括一份实施意见和两份目录清单，除了政府购买服务目录涉及两大类40款240项服务内容，文件同时明确了政府购买服务的禁区。
有专家指出，通过制定负面清单，“法无禁止皆可为”的理念基本站住了。由此衍生出来的“权力清单”和“责任清单”等改革，正在确立一种新的政府管理模式。
法治温度
司法改革最终让市民可观受益
深圳在建设一流法治社会过程中，必须让法律成为所有人的行为指针，从而为时代铺设前行的路标，让人们看到可预期的未来。立法、司法、执法、普法、守法——在不少人的感觉里，法律是威严而冰冷。然而，法治作为制度文明，与时代脉博共振，闪耀出人性之光。彰显法治力度的同时，人们感受的是法治温度。
司法机关是维护社会公平正义的最后一道防线，法律理应成为司法天平的唯一砝码，不该被外力所干扰。今年，深圳启动的司法体制改革颇受外界瞩目。一场触及司法灵魂的司法体制改革，须革除不符合司法规律的“行政化”、“层层请示、层层审批”、“审的人不判、判的人不审”等现象。同时，必须进一步突出法官的办案主体地位，完善职业保障，落实司法责任制，明确划定“权力清单”，加大司法透明度，让法官心无旁骛、心无杂念、心无畏惧地办理案件，最终让公平正义让市民“看到见摸得着”。
法官被视为公平正义的“看门人”。今年年初，在中国呼吁多年的法官职业化改革在深圳正式破冰，此举打响了一流法治城市建设的“头炮”，全国率先扬帆启程。
深圳的改革标志着法官与行政级别脱钩，成为从公务员队伍中细分出来的第四个类别。法官可根据任职年限、资历和工作业绩等晋升等级，不同等级之间的法官没有行政隶属关系。
改革把深圳上千名法官从“当官”这座“独木桥”上解放出来，让法官们看到了新的希望，不用再挤破脑袋当官了，专司审理与裁决。在深圳，一名法官是否令人尊敬，不再是看其行政职务的高低，而是看他业务能力和专业水准的高低。这样的变化如春风化雨，最终将塑造一支秉承社会公平正义的高素质法官队伍。
深圳审判权运行机制改革，剑指法院长期以来备受各界诟病的“审理者不裁，裁判者不审”的审、判割裂现状。2012年初，市中院编制《深圳法院改革创新(2012-2014)》，部署了审判权运行机制改革的试点工作。这一年，市中院开始探索建立审与判统一、权与责一致的审判权运行模式，并指定福田法院开展基层试点。同年，福田法院在全国率先尝试审判长负责制改革。2013年10月，最高人民法院经中央批准，确定深圳市中级法院为审判权运行机制改革试点法院。
现在，深圳法院改革的步伐迈得更大，步履坚定地朝着理想的法治图景走去。市中院在抓好本级改革试点的同时，把基层试点范围从福田法院扩大到盐田法院、罗湖法院。改革后，深圳市中院除纳入院长、庭长监督范围的案件外，院长、副院长、庭长、副庭长不得对未参加合议审理的案件的裁判文书进行签发。如此一来，裁判文书由合议庭成员依次签署后即可印发，无须经过层层审批，实现“审”、“判”合一。
司法体制改革，最终让市民可感，直接得益受惠。而立法也并非冷冰冰，一个法规，足以改变市民的命运。
《深圳经济特区救助人权益保护规定》是全国首个保护救助人的专门立法，全文仅10条，共700余字，是我市最短的法规之一，但在立法过程中却引起全国关注。《保护规定》确立了无过错推定和责任豁免原则——没有证据证明的情况下，应当认为救助人不是侵权行为人，而是好心施救人；只要救助人尽到合理限度的注意义务的，不对救助不成功的后果承担责任。这个规定，有效地保护了“好心人”义举，为社会正气“撑了腰”，暖人心窝。这些年，深圳率先为全民阅读立法、为器官捐献立法、为居住证立法——每一部法律成为一部精品力作，经得起实践的检验，让冰冷的法律散发着法治的温度。
法治秩序
行政执法的“小题大做”
伴随着法治城市建设的不断深入，“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”已经成为百姓最熟悉的话语。法治秩序，越来越显得重要。
自由裁量权，就是法律赋予一线执法人员处罚的空间，执法人员可以根据具体情况酌情处罚。但这样很容易出现“人情罚”、“态度罚”等问题，甚至引起不少“民告官”的行政诉讼。经过5年的梳理，今年我市28个市级部门全部建立了分档处罚清单，将数万项行政处罚事项细化，通过网站、宣传册、服务窗口公告等方式向公众公布，高度关注的背后，深圳依法行政限制执法自由裁量权走在了全国前列。
去年，交警部门向社会公布对行人闯红灯的处罚分为100元、50元、20元三档；市城管局也把300余项处罚事项，以执法指南清单的形式发到一线执法人员手中，并将细化后的处罚事项清单一一录入电子执法系统。市交委涉及交通运输行政管理的法规多达100多部，包含10326项具体行政处罚事项，通过梳理，该委将每项处罚事项分为3至4档。
法治，是推动深圳前行的力量，常常还体现细微之处。作为全国机动车密度最高的城市，面对深圳交通极限的考验，今年深圳启动“法治通城”行动，向所有交通违法亮剑。重点整治十大交通违法、推出违停分档处罚、规范小区停车秩序等。高清电子眼、隐形战车……在一系列有效措施和高技术手段的保障下，深圳市民驾车变得越来越文明、越来越守法。央视《焦点访谈》曾把镜头对准深圳的文明一隅：通过斑马线时，越来越多的司机会自觉减速或停下来。开车礼让行人，在深圳已蔚然成风。深圳还向“中国式过马路”说不，对行人闯红灯进行分档处罚，其中顶格100元罚款为除香港外国内省市的最高罚款；在这里，还创造出中国式避让救护车的“深圳样本”。
今年，市民们还常常看到行政执法“小题大做”，这背后彰显着深圳城市管理法治化的选择。
今年6月，深圳市市场监督管理局针对快播公司侵权行为开出2.6亿元罚单，这是国内目前最高金额的知识产权罚单，也是我市保护知识产权的果断之举。
去年8月，深圳食品监管部门高调向食品安全违法行为宣战，对“超级牛扒”餐厅经营未经检疫冷冻牛肉的行为，开出高达121万元的罚单，这是深圳建市以来额度最高的食品安全罚单。
今年5月，福田区城管局和公安部门联手治理城市乱张贴。对在城市道路护栏进行乱张贴的嫌疑人覃某亮依法行政拘留15日，并处以2000元罚款。这是福田区也是深圳首例乱张贴纳入行政拘留的案例。今年6月，两名外地居民在罗湖区东门商业区乱扔烟头并拒缴200元罚款，罗湖区向法院申请强制执行，对这两名当事人进行了处罚。
法治的效力，源于至高无上的权威；法律的生命，在于不折不扣的实施。深圳作为一个法治城市，生效的法律法规就理应执行到位，如果违法、不违法都一个样，就会使人们对法律的效力、作用产生怀疑。针对一批法律法规在实施中效果并不理想的情况，今年，市人大常委会启动全面推进法规实施专项行动。2006年7月1日正式实施的《深圳市养犬管理条例》就是此项行动推进的第一个法规。今年1月3日，市人大常委会联合市城管局召开动员会，1月份也被确定为依法养犬和文明养犬宣传月。同时，全市57个街道执法队即日起每天17时至19时在市民外出遛狗高峰期，开展统一行动。
饮用水源保护与每个市民生活息息相关，《深圳经济特区饮用水源保护条例》自1994年通过以来实施效果如何？今年4月开始，深圳市人大常委会组织系列专项行动，监督《条例》实施情况。
法治信仰
让法治的力量深入人心
“一切法律中最重要的法律，既不是刻在大理石上，也不是刻在铜表上，而是铭刻在公民的内心里”。一名著名思想家曾如此说过。
开启依法治国新时代，目标就是全民守法，在潜移默化的普法中，最终将对法律的信仰，铭刻在每个人心上。可以说，深圳每一个人都是建设一流法治社会的参与者、捍卫者、推进者。
1980年我国恢复律师制度时，深圳只有3名律师和一个法律顾问处。对法律的认同，对法治的追求，就像一颗富有生命力的种子，被播在了深圳社会的土壤之中。如今的深圳，执业律师人数已达到8000名，法治之光照亮了深圳前进的路。建设一流法治社会，离不开“学法、守法、用法”，规模宏大的全民普法正是在这种背景下开展的。
近几年来，深圳的普法无论在规模、内容和形式上，都堪称法治建设上的一大创举。2011年，我市实现将“六五”普法工作年度实施情况列入市政府绩效考核体系，2012年更进一步把法制宣传工作列入“法治政府和普法教育”指标，35个市政府工作部门和6个区政府、4个新区管委会被列入考核范围。2011年，深圳还率先全国探索建立社会力量普法资助机制，实施“公民法律素质提升资助计划”。今年，深圳大学普法团、市律师协会普法团、市公证处普法团以及法院检察院普法团963人志愿者队伍正式成立，累计开展普法活动171场。
去年12月4日全国法制宣传日声势浩大的场面，市民依然历历在目。这一天，东起深盐路、西至宝安大道，深南大道变身“法治大道”，沿途充满宣传法治的氛围，规模创历年之最。市几套班子领导带头，集体参加普法宣传活动，由公务员、律师代表、义工、在校学生组成的800多人的“法律志愿者”队伍参与其中，以集体行动彰显着深圳打造法治之城的决心。
普法，改变着每一个人的生活，全民守法，让法治的力量深入人心，正在逐渐成为一种现实。深圳社会出现了新气象，越来越多的群众“不找领导找法律”，拿起法律武器“讨说法”。
沉甸甸的权利面前，守法更应该是领导干部的“第一形象”。在深圳，“一把手”上行政庭坦然当被告，成了最有效的“现身说法”。一场行政诉讼官司打下来，“民告官，官输在哪里”大标题赫然出现在媒体上，让领导干部过目难忘，普法效果出奇的好。今年，深圳运用法治实践中的鲜活案例开展普法，由市中级人民法院组织行政庭法官到市规划国土委、市市场监管局、龙岗区委、区政府等21个部门开展了14场行政诉讼典型案例巡回讲座，全市共近4000名公职人员听了讲座，提高“法力”，成了深圳领导干部最关键一课。从2014年起，深圳对新提任局级干部实行任职法律考试。还充分运用“深圳干部在线学习平台”，开设20多个法律课程，积极完善和推广公务员“菜单式”自选法律培训。
让守法成为一种习惯，需要持之以恒的“给力”。这几年来，深圳普法渗透力和感染力无处不在，贯穿在立法、执法、司法的全过程。2012年，市人大常委会将开门立法前移，对特区文明条例促进条例立法工作启动三轮民意调查，回收近30万份调查问卷，并由公众投票选出大家认为最普遍和最需要罚款的十大不文明行为。在立法过程中普法，增强了市民法治意识。今年，为了落实《深圳经济特区控制吸烟条例》，市卫计委等6家执法单位41807人次开展执法活动，对1519名市民开具罚单罚款。在深圳，即使是抽烟这一生活细节，市民也要“守法”。