深圳特区报：深圳社区股份公司监管难亟待破题
■ 深圳特区报记者 任琦 甘霖
“深圳基层经济活跃，伴随城市更新的征地拆迁、土地规划、房地产开发等，蕴含巨大经济利益，种种违纪违法行为屡禁不止。违法建筑背后的利益输送、社区股份合作公司运作中的监管缺失，更是成为滋生腐败的温床，导致一些基层社区突出问题多、治理难，非法牟利与腐败问题交错。”深圳市纪委六届二次全会报告中的这一段表述，深刻指出了目前我市社区集体经济的问题所在。
社区股份合作公司是深圳快速农村城市化过程中的特殊产物，也是我市集体经济的存在形式。
据了解，目前全市共有各类股份合作公司逾千家，掌握包括土地在内的大量资源，但大部分整体效益并不算好，根本原因在于在法律法规、发展定位、政府监管、内部治理结构等方面都存在问题。尤其是在监管方面，制度执行不到位、内控外管不严格，造成了社区股份公司成为腐败案件多发领域。近10年来，我市查处股份合作公司案件180宗，查处董事长、副董事长110多名，其中仅去年就查处了25人。全市涉及社区的信访举报居高不下，大部分问题与集体土地合作开发、集体资金资产使用、社区工程建设有关。
外部监管乏力滋生腐败问题
罗湖区加强股份合作公司监管的一份调研报告显示，政府对股份合作公司的管理基本处于放任状态。由于现行法律没有赋予政府部门对股份合作公司的监管职权，因此政府监管部门存在不能管、不敢管等问题。在市级层面，至今没有一个部门来行使对股份合作公司监管的职责，全市统筹集体资产监管的主体缺位。
“2009年机构改革撤销了市国资委下设的集体资产处，此后社区股份公司‘三资’监管由市纪委牵头，而区级层面的集体资产办挂靠在区财政局，在街道一级则没有设立专门的监管机构。”罗湖区纪委相关负责人表示，该区在集体经济监管方面存在的问题也是全市各区的共性问题。
记者在市纪委采访的结果印证了这一说法。“我市对社区股份公司的外部监管乏力，不规范且不具备强制性。”有关负责人表示，目前，虽然各区、街道的集体资产管理部门普遍都加强股份合作公司的监管，对“三资”进行了清理，多数区还对股份合作公司的财务进行了集中记账、集中公开等制度，但多数区还没有建立健全“三资”的集中监管、集中交易、财务实时监控、证照管理等监管平台，监管的随意性较大，没有明确的法律规范，也不具备强制性。对股份合作公司董事长等关键人物的刚性约束不够，对于不是党员的股份合作公司董事长，纪委也很难介入监督。特别是在城市更新等项目中，个别股份合作公司董事长私自设立“账外账”，私下与开发商之间的利益输送，股民难监督、监管部门难发现，在公司财务账目上也监管不到，成为重大风险点。
“外部监管不足导致腐败滋生。特别是随着土地价值的升高和城市更新等项目的推进，一些股份合作公司董事长侵占贱卖集体资产、损害股民利益、危害基层稳定的风险非常突出。”市纪委有关负责人表示，我市查处股份合作公司案件呈逐年上升态势，近年全市信访举报中关于股份公司的信访件一直占30%左右。
内控机制薄弱治理模式落后
《深圳经济特区股份合作公司条例》是现行唯一适用社区股份合作公司的地方性法规，也是我市股份合作公司运营和管理的基本遵循。《条例》立法的初衷就是要把股份合作公司打造成为独立的现代企业，形成完善的法人治理模式。但从目前的情况来看，大部分股份合作公司并没有建立起法人治理结构，更多的依旧是按“村规民约”办事，无法实现有效的内部监管。
“虽然全市社区股份合作公司都建立了董事会、监事会、集体资产管理委员会‘三会’的架构，但还没有真正形成相互制约、相互协调的权力制衡机制，部分股份合作公司仍然处于决策‘一言堂’、管理‘家族式’的状态。”市纪委有关负责人介绍。
一位年轻的社区股份公司股民告诉记者，他所在社区股份公司离现代企业还有很大差距，特别是管理层民主管理意识不强，重大决策做不到公开透明，公司的集体资产管理委员会、监事会未能切实履行职责，有的人还在“三会”之间交叉任职，不可能对董事会进行监督。
造成监管无法有效落实的另一个原因是政企、社企不分的问题尚未彻底解决。“社区的工作纷繁复杂，社区股份合作公司不仅是企业，也是管理事务的承担者，不少基层事权集中在社区股份合作公司，社企不分的状况十分突出。”龙华新区有关工作人员在接受记者采访时表示，特别在原特区外地区，“村改社”后大部分社区并未实现政企、社企、居企分离，不少社区综合党委书记身兼社区工作站站长、股份合作公司董事长，事权过大、责任不清，隐藏腐败风险。
全面从严治党向基层延伸
对于社区股份公司监管中存在的问题，市委市政府非常重视，近年来相继出台《关于推进股份合作公司试点改革的指导意见》、《关于加强股份合作公司“三资”管理的意见(试行)》等文件。各区也按照上级指导意见，结合本区实际陆续推出强化社区股份公司监管的举措，收到一定成效。
日前，坪山新区集体经济综合管理系统正式启用。该系统针对社区股份公司资产管理不规范、资源交易不透明、资金使用不公开等问题，建立包括集体资产交易平台、集体资产管理平台、财务实时在线监管平台、出国(境)证照电子监管平台于一体的综合管理系统，实现了数据共享和实时监控，对集体经济各环节形成了管理闭环，不留死角。
罗湖区则推出一揽子加强监管的措施，包括股份合作公司“三会”选举之前增加候选人考核程序，强化股份合作公司的审计监管，对征地拆迁、土地合作开发、土地使用权转让、旧村改造等重大事项须经股东大会表决，以及建立完善区、街道、股份合作公司三级联通的集体经济阳光管理服务系统，等等。
龙岗区从2005年开始推行集中(代理)记账，目前全区8个街道中有6个街道实行集中记账，2个街道实行代理记账，切实提高了社区股份合作公司财务管理规范化水平，也为开展对社区财务的实时监管奠定基础。现在，在区国资委社区“三资”监管服务中心，通过网络就可以查询到全区各股份合作公司的资产、收支、账务处理等财务管理信息，实现实时动态监管。
“推动全面从严治党向基层延伸，是今年全市纪检监察系统的重点工作之一。”市纪委有关负责人向记者表示，深圳正在推动一系列强化基层党风廉政建设的工作，包括加强对社区股份合作公司的监管，研究制定社区党组织书记、股份合作公司董事长等“一把手”权责清单，建立重大事项决策报告、留痕、公开等制度，推行任前廉政考核把关、离任经济责任审计、完善“四个平台”建设，实现社区股份合作公司人、财、物的规范管理等。
管理 样本
横岗街道：
公开“三资”信息 规范社区管理
■ 深圳特区报记者 任琦
龙岗区横岗街道保安社区的办公楼最醒目处，摆放了一台触摸式终端，社区股份公司股民扫描身份证登录后，只要点点手指进入社区集体经济管理服务平台，就可以了解股份合作公司详细的家底和每一笔收支明细。
记者看到，平台内包括公司简介、公司动态、组织架构、规章制度、社区风采、社区服务、“三资”信息、审计信息、管理公开、公司管理和数字地图等11大板块内容，涵盖社区经济社会生活的方方面面。借用一位股民的身份信息登录后，记者进入“三资”信息板块，其中包含的资金信息、资产信息、资源信息、合同信息和租金信息五项内容，全面详细地展示了保安社区股份合作公司的经营情况。
资金信息公开公司的记账凭证、现金和银行流水账，公司财务收支事无巨细笔笔公开。资产信息公开公司所属的物业、汽车、办公设备等固定资产的信息，并配以资产照片。资源信息公开公司土地信息，每块土地的面积、地理坐标、使用现状图全面纳入账内管理。合同信息公开目前公司签订的所有业务合同。租金管理则公开每一份合同的收租情况。为了让股民能够随时随地查看到公司的“三资”信息和最新动态，保安社区还开发了手机APP应用，内容数据与平台内信息同步更新。除此之外，每个季度首月15日是社区事务公开日，在社区事务公开栏统一公示居务、财务、“三重一大”等相关内容，便于群众监督。
“信息公开促廉洁、提效益，股份公司经营稳步提升，社区干群关系也更融洽了。”保安社区综合党委副书记李锦雄向记者表示，2015年，社区两级集体经济实现总收入1.6亿元，集体总资产超过13亿元。