深圳特区报：生态文明建设考核的“深圳模式”
■ 深圳特区报记者
吕延涛 沈清华 窦延文
今年春夏期间，蓝天白云几乎每天装点着深圳这座美丽的城市。
清新的空气，怡人的环境，成为深圳新的城市名片和人们在微博、微信上争晒的“主角”。
伴随社会经济高速发展，人们对环境质量的要求越来越高。新形势下，深圳的城市管理者选择主动加压。
7月上旬，一场引人注目的“大考”——2014年度深圳生态文明建设考核拉开帷幕。考核对象为全市10个区、17个市直部门和12个重点企业的一把手；考核结果作为领导干部政绩考核和选拔任用的重要依据。
从2007年启动环保工作实绩考核到2013年升级为生态文明建设考核，围绕生态文明建设和管理工作来考核各有关单位领导班子和领导干部，这在全国颇具开拓性和创新性，形成独具特色的“深圳模式”。
7年来，深圳的环保实绩考核和生态文明建设考核不断改革创新、不断自我完善，丰富考核内涵、拓宽考核范围、创新考核手段、注重公众参与、强化结果运用，逐步营造了“齐抓共管”的格局。
7年来，考核不仅成为引导各级领导干部树立正确政绩观的“绿色指挥棒”，还成为提升城市发展质量的“助推器”。
统计数据表明，深圳环境质量持续改善，2013年人均GDP突破2万美元，但新增土地供应、用水总量和主要污染物排放量持续下降；今年上半年，深圳空气质量指数位列全国副省级及以上城市之首。
城市宜居环境和绿色竞争力成为深圳新时期的显著优势。
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以考核制度的顶层设计倒逼发展方式转变，引领环境建设，破解经济发展与环境保护统筹难题
7月初，位于南山区月亮湾片区的妈湾电厂全面完成降氮脱硝改造工程，监测数据显示：该厂氮氧化物排放浓度稳定在70mg/m3以下，远低于欧美国家排放限值标准。
然而10年前，这一片区电厂和工业企业扎堆，包括南山热电、光大木材等废气排放大户集中在这一区域的排放导致空气污染而引发广泛关注。多年来，市政府下大气力推动电厂油改气、降氮脱硝等改造和重污染企业搬迁，取得明显效果。
“以前，家里的窗户不敢开，也不敢在阳台晾晒衣服，多年来一直饱受空气污染的折磨。”附近居民王敏女士感慨地说，伴随着电厂改造和重污染企业治理的进行，片区的空气质量明显好转。南头空气治理的这段经历，正是深圳这座城市发展过程的一个缩影。
2007年成为深圳生态文明建设史上的一个重要节点。
数字显示：当年深圳在不足2000平方公里的土地上承载了接近7000亿元的GDP、1200万人口和150万辆机动车。
面对地域狭小、自然资源严重匮乏、环境承载力透支的现实，如何破解这一经济社会发展与资源节约、环境保护统筹兼顾的难题，成为摆在深圳决策者面前的一项十分重要而又紧迫的任务。作为一个综合性、系统性的社会工程，环保有赖于政府各部门的齐心协力和齐抓共管，必须从全局性、战略性高度，从经济、社会、人口、资源各个领域，从政策、规划、管理各个层面，统筹考虑、谋划布局、综合治理才能解决环境问题。
2007年初，市委市政府以1号文件形式下发了《中共深圳市委深圳市人民政府关于加强环境保护建设生态市的决定》，为推动深圳建设生态市指明了方向，并明确提出要建立党政领导班子和领导干部环保实绩考核机制，把考核结果作为干部任免奖惩的重要依据之一。
同年12月，市委市政府联合印发《深圳市环境保护实绩考核试行办法》，深圳环境保护工作实绩考核应运而生。
环保工作实绩考核，将各区各部门各单位主要负责人列为第一责任人，将考核结果作为评价领导干部政绩、年度考核和选拔任用的重要依据之一。
不合格者不得提拔，倒数第一名者，由市领导进行诫勉谈话，限期整改问题。
市人居环境委主任刘忠朴向记者透露，这一环保大考制度在酝酿之初就遇到不少阻力，一些官员曾表露出对是否确有必要出台这项制度的疑惑不解。“但市委市政府领导态度十分坚定，明确要求要加快出台、加快实施。”
2008年3月，深圳首次环保工作实绩考核顺利结束，参加考核单位全部合格，其中福田、盐田获评各区优秀；市水务局、市工商行政管理局获评市直部门优秀。
“环保实绩考核是在市委市政府直接领导下，由市委组织部具体牵头实施。考核领导小组由时任深圳市委常委、组织部部长王穗明任组长，时任市委常委、副市长吕锐锋任副组长。”刘忠朴说：“这一自上而下的组织架构，决定了此项考核制度本身的‘含金量’十足。”
这项考核新机制的实施，不仅是环境保护工作的一项创新，更是干部考核评价体系的一次重要探索，一经推出，在国内引起广泛关注。
“‘生态环保，可持续发展’，是深圳进入21世纪之后向海内外展示的中国城市新形象。”著名经济学家、国家环境咨询委员会委员温铁军当时对这项创新解读说，如果这一措施能不折不扣地落实，届时深圳人就会得到一张足以在国际社会引以为荣的“绿色名片”。
“要通过环保工作实绩考核，‘倒逼’全市发展方式转变，以科学的考核引领环境建设。”广东省委常委、深圳市委书记王荣指出，要使环保工作实绩考核与城市科学发展水平、文明进步程度更加合拍。
深圳市长许勤强调：“深圳要有勇气破除GDP崇拜，追求有质量的稳定增长和可持续的全面发展。”
市委副书记戴北方也曾经指出，要进一步发挥好环保实绩考核对领导班子、领导干部导向作用，进一步强化全市各级领导干部抓环保工作的主动性、自觉性。
2013年，为贯彻落实党的十八大关于加强生态文明制度建设的要求，深圳将已经开展了6年的环保实绩考核“升级”为生态文明建设考核，在全国率先启动生态文明建设考核。
深圳的各种考核不少，但列入到市委常委会议题的专项工作考核，生态文明建设考核是为数不多的几项考核之一，而且是连续7年列入市委常委会议题，每年度的考核结果要经市委常委会审议通过。从体制上来说，生态文明建设考核在深圳已经到“天花板”了。
“党的十八大报告唯一提到考核的就是生态文明建设考核，因此，深圳的生态文明建设考核与国家层面的考核是一致的。”刘忠朴说，从目前看，深圳的这一考核走在了全国前列。
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以刚性的制度设计推进考核“落地”，科学制订考核评价指标和考核程序，强化考核结果应用，打造深圳特色的制度品牌
2012年4月12日，一场特殊的考试在市委党校举行。赶考的是各区、各部门行政一把手。
第一个迎考的是盐田区区长杜玲，考官的提问直截了当：“盐田区是我市生态资源非常丰富的行政区，请问今后如何采取措施加大森林植被保护力度？”
“我们将加快全区的绿化、美化生态建设，实施森林围城、森林进城建设，营造生态系统的多样性，构建丰富的物种类型。”杜玲从容作答，言简意赅。
当天的评审，来自我市8个区和14个市政府部门的“一把手”进行现场陈述，并就考官的提问进行答辩。
“现场气氛紧张而又严肃，这是一场名副其实的‘大考’。”现场见证这一幕的龙岗区环保局负责人告诉记者，针对这场考试，区领导高度重视，做了认真而充分的准备，让人印象深刻。
环保工作实绩考核实施后，因其前所未有的严肃性和权威性，在深圳各级政府和部门引起不小的震动。
考核指标向人居改善和民生需求倾斜
8月11日上午，记者在盐田区环保和水务局环境监测监控中心大屏幕看到，全区水、气、声、污染源、油烟等已实现全天候24小时在线监测监控。引人注目的是，在空气监测项目中，除了PM2.5外，负氧离子也纳入到在线监测。
屏幕显示，负氧离子共有两个监测点位，一个位于梧桐山北登山道，另一个是恩上水库。点击梧桐山图标，屏幕显示：10：28，负氧离子4564个/立方米，空气清新度为六级。监测数据每分钟上传一次。
“一般办公场所负氧离子含量为50-400个/立方米之间。”盐田区环保和水务局局长李枝尧说，这表明梧桐山负氧离子含量很高，空气清新度极佳，有益于身心健康。
李枝尧说，为满足广大市民对环境质量的知情权，该局在全市率先开发包括环境质量全部要素的在线监测监控系统，特别是还有针对性地推出负氧离子在线监测，为市民科学锻炼提供引导，受到欢迎。
顺应城市发展的需要和民生需求使得这项考核影响力得到了持续发挥。
市委常委、组织部部长、生态文明建设考核领导小组组长张虎指出，要进一步细化完善考核指标，密切关注近年来我市生态文明建设过程中显现的新情况、新问题，使考核更加注重以解决问题为导向、向民生需求倾斜。
在考核实施过程中，我市逐年对考核内容、计分方式和权重进行调整和优化，实现指标设置动态化、科学化、精细化。
为体现考核数据的准确性，从2008年起深圳在全国率先采用生态资源指数指标，运用卫星遥感影像解译技术及结果，客观评价全市各区的生态资源状况，提高了考核结果的说服力。
2012年，我国新《环境空气质量标准》发布实施，公众对PM2.5强烈关注。同年我市环保工作实绩考核将公众密切关心的PM2.5纳入到各区空气质量考核中。
为将深圳打造成为全国领先、具有国际水准的绿色建筑之都，从2012年起，考核增设了“绿色建筑建设情况”指标，对绿色城区、绿色建筑发展情况进行考核，促进绿色建筑的推广。
今年“5·11”暴雨引发了公众对深圳内涝问题的广泛关注，在7月召开的2014年度生态文明建设考核部署会议上即明确将城市内涝治理纳入考核内容。
考核还统筹考虑静态指标和动态指标的设置，力求更加科学。比如空气质量，不仅考核达标状况，也考核PM2.5污染改善情况，其中2014年度考核中PM2.5污染改善的目标值为33微克/立方米，与2015年全市PM2.5年均浓度目标要求一致，优于国家环境空气质量二级标准。
深圳的环保实绩考核和生态文明建设考核经过七年多的发展，考核指标已由设立之初的8个增加到了2014年的20个，由单纯局限于环保领域拓展到覆盖生态文明建设领域的各方面，涵盖了空气质量、水环境质量、生态资源、治污保洁工程、节能减排、资源综合利用、绿色建筑发展、生态控制线保护、生态破坏修复、排涝工程建设、宜居社区创建、生态文明制度体系建设、生态文化培育、工作实绩等多个方面，并采用公众对城市环境满意率对指标得分进行修正。同时，指标设置实现差别化，根据考核对象的不同，考核指标分为各区、市直部门和重点企业三大类。
参加过考核专家组工作的杨小毛教授说，考核在指标设计上充分体现民生环境需求，在实施过程中不断扩大公众参与考核的广度和深度，力求考核成效与市民对环境的观感对接。而且，将市民反映强烈的问题纳入考核范围，有助于问题的解决。
宝安区一位官员感慨地说：“考核指标调整充分吸纳公众诉求，这给政府工作提出了更高的要求，虽然工作难度更大了，但做好了，会更有成就感！”
考核程序设计力求客观公正、反映民意
今年4月11日，2013年度深圳生态文明建设考核评审会举行。会上，一个由50人组成的庞大评审团队伍让人印象深刻。
他们是评审会的主考官，由来自全市的党代表、人大代表、政协委员、特邀监察员、生态环保领域专家、环保监督员、环保市民和各辖区居民代表组成，现场听取38个被考核单位生态文明建设工作实绩汇报，并现场打分。
“考核活动虽然由官方组织实施，但主考官却是由公众代表组成的第三方评审团担任，考核结果也通过评审团评审产生。”刘忠朴介绍说，主考官中立，考核过程透明，考核结果客观，是生态文明建设考核制度的最大特色和亮点。
深圳在全国首创生态文明考核现场评审会形式，现场陈述、现场答辩、现场评审并现场公布分数。为充分体现民意，还引入第三方评审团制度。评审团组成坚持“多领域高标准选取、严格培训、严守承诺”的原则，由多方代表组成，体现了考核队伍的专业性和代表性。
多次亲历大考的考核组专家王勇军介绍说，深圳生态文明建设考核程序严谨，分为数据采集、现场检查及资料审查、现场陈述等多个环节。而考核指标数据来源于多个政府部门或委托第三方机构调查完成。
“在计算工作实绩评审得分时，借鉴了国际上竞赛活动的通用做法，去掉若干最高分和最低分。”王勇军说，这一程序设计最大限度地避免了人为因素对考核结果的干扰。
此外，公众满意始终是考核制度设计中的重要一环。7年来，尽管指标变化比较大，增加和调整了一些考核内容和考核项目，但公众对环境满意率考核指标始终保持。
为最大限度地保证调查方式的随机性和调查结果的公平公正，公众对环境的满意率调查工作由统计部门组织实施，委托第三方进行调查，按照随机抽样的原则，采取入户调查和电话访问调查相结合的方式，通过问卷调查客观、真实地反映社会公众对其所居住区域环境状况的感受和评价。
“生态文明建设其最终目的是为人民群众创造良好的生产生活环境，让广大的人民群众满意。”刘忠朴表示，因此，生态文明建设的各项工作是否落实到位、效果是否明显，关键要看公众满意度能否得到提高。
结果应用确保考核的权威性
深圳生态文明建设考核不仅做到考核程序客观公正，还注重强化结果运用，使考核的刚性和权威性最大化。
市委常委、常务副市长、生态文明建设考核领导小组组长吕锐锋强调，要进一步提高考核工作的刚性，提高考核的权威性。
“考核注重强化结果运用，这对考核对象来说是一个硬约束。”市委组织部相关部门负责人说，考核办法规定十分严格：对考核不合格的领导干部在两年内不得提拔重用；对考核结果排名末位且未达到规定分数的单位“一把手”和分管领导，由市领导进行诫勉谈话；对考核得分在70分以下且排名末位的单位进行“黄牌”警告。
对不少考核对象来说，2009年让人难忘。这一年，深圳对各区、重点考核部门和一般考核部门实施分类排名，结果有三个单位分别排名最后，被市领导进行集体诫勉谈话。
“通过这次集体诫勉谈话，上述三个单位充分认识和正确对待考核结果，全面加大工作力度，在2010年考核中均取得明显进步。”市委组织部相关部门负责人说，其他各单位也受到震动，接下来的工作力度显著增强。
据该负责人介绍，2011年起，考核的刚性再度加大：考核被纳入到深圳市领导班子的年度考核指标体系，并作为深圳“五好”班子评选表彰的重要参考。“这进一步发挥了考核的激励和鞭策作用，也丰富了领导班子评价指标体系。”
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以“绿色”指挥棒引导各级领导干部树立正确的政绩观，助推城市环境基础设施建设，促进环境质量持续改善
8月初，在福田区景田居住的苏先生和太太从侨香路入口登梅林山游玩，他们惊奇地发现，原来普通的山路被登山道取代，山上的设施和环境已焕然一新。
梅林山地处福田、南山、宝安三区交界处，不仅可以欣赏三个区的风景，其绿道还通向塘朗山和梅山苑等地，是市民户外休闲的一个热门去处。但由于相关设施不到位，公园南区迟迟未能对外开放。
原来，该项目早于2011年4月启动施工建设，因项目用地范围内存在荔枝青苗补偿争议问题，于2011年9月被迫停工。随后政府相关部门与村股份公司多次协调无果，经报有关部门审批，通过设计变更推动项目建设。
2012年9月，在完成相关审批手续后，该项目复工。
该年度深圳市环保工作绩效考核曾就此提出考核意见，市城管局对此高度重视，该项目被纳入2013年度生态文明建设重点任务之一。
此后，梅林山公园南区项目建设进入快车道，2013年12月25日公园南区正式对外开放。
多年来，生态文明建设考核充分发挥了“绿色”指挥棒作用，有力推动了城市环境基础设施建设和环境质量持续改善，最终让广大老百姓从中受益。
促进领导干部树立“绿色政绩观”
2013年12月，中组部印发通知，规定今后对地方党政领导班子和领导干部的各类考核、考察不能仅仅把地区生产总值及增长率作为政绩评价的指标。
“7年来，生态文明建设考核这一‘绿色’指挥棒，在观念、需求、问题、工作、用人等方面，引导领导干部树立正确政绩观，发挥了鲜明的导向作用。”刘忠朴表示，过去，在一些领导干部的观念中，GDP和基础设施是“显绩”，“一俊遮百丑”；生态环境是“潜绩”，投入多，见效慢，因此，有些领导干部对生态建设不够重视。而通过考核，“一把手”政绩观发生了明显的变化，对生态建设和环境保护的认识提高到了一个新高度，生态优先发展理念成了共识。
近日，记者来到有深圳最美绿道之称的盐田区海边栈道。阳光下，走在实木铺就滨栈道上，沐浴着和煦的海风，欣赏着碧蓝的海景，十分惬意。
这里优美的风景也是网友们津津乐道的话题。网友“糖糖四号”说：“早晨，人们喜欢在这里晨练、跑跑步；晚饭后，来这里看着晚霞照耀整个港湾；凌晨，钓鱼爱好者在这儿守了一个夜晚……放下城市中的压抑，来这儿放飞心情。”
作为我市建区时间最晚的行政区，盐田在全市历年考核中成绩均名列三甲。2013年度，盐田区再次获得考核第一名，实现全市考核唯一“三连冠”，成为深圳市生态文明建设进程中一颗闪亮的明珠。
生态建设惠及民生，各级政府强力推进。
沿福田区新洲路南行，穿过广深高速的桥洞，是一大片靠近海边红树林的空地。记者看到，一辆辆装满泥土、砂石的泥头车进进出出，正在紧张地开展施工。
这是正在兴建的福田红树林生态公园项目。福田区环保和水务局工程师蔡毅告诉记者，该项目是市政府规划的重大民生环保项目，由福田区政府负责投资建设。
新洲南片区居住人口数十万，却没有一个公园供市民休闲。为造福片区居民，福田区委、区政府决定将上述空地建成以“红树林修复”为特色，集科普教育、生态休闲等功能为一体的生态公园。该项目面积38万平方米，由于地块涉及多家单位，权属复杂，导致项目迟迟无法推进。多年来区委、区政府克服重重困难，经过坚持不懈的努力，终于成功将该地块征收，今年4月，红树林生态公园正式开工建设，预计明年6月全面竣工向广大市民开放。
通过考核，我市出现了资源向生态环保集聚的可喜现象。2007年全市市级财政环保投入共计39.1亿元；2013年，市级财政共安排生态文明建设领域支出约204.3亿元，较2007年增长了4倍。
“生态文明建设考核的又一大收获是，改变了过去环保部门一家‘单打独斗’的局面。”刘忠朴说，通过考核，把全市各区和相关部门、国有企业都纳入到生态文明建设工作体系中来，逐渐形成了“环保部门统一监督管理、有关职能部门齐抓共管、社会公众积极参与”的生态文明建设工作新机制，在经济发展中保护环境，在环境保护中实现发展。
全市环境质量逐年稳步提升
土地是生态环境资源的重要载体，2013年，深圳土地资源结构变化引起环境专家的关注。全市近年来生态用地面积总体呈现减少的趋势被打破——生态用地面积首次增加了9.91平方公里，生态资源状况指数提高了0.41。生态用地面积这个指标的增加，是近年来深圳践行科学发展，加强生态文明建设的一个重要成果。
生态文明建设考核有力地助推了城市环境基础设施的建设，促进了环境质量的持续改善和重点难点环境问题的解决。与此同时，环境保护对经济发展的优化作用明显提升。
一组数据印证了深圳环境质量的优化：2013年，我市GDP突破2300亿美元，但新增土地供应、用水总量和主要污染物的排放量持续下降，万元GDP能耗、水耗分别比三年前累计下降13.4%和33.4%。
空气质量变好，蓝天白云越来越多。
我市全面推进优化能源结构，加强重点行业、重点区域大气污染控制和机动车尾气治理，2013年更是出台40项大气治理行动举措，使空气质量持续改善。
监测数据显示：在2004年深圳灰霾天数达到历史最高点187天之后，2009年出现拐点，全年灰霾天降到150天以下，2012和2013年连续两年灰霾天回落到100天以内。
今年上半年，我市空气质量继续向好。全市环境空气质量指数(AQI)达到优的天数为82天，比上年同期增加13天，灰霾天数大幅减少，达到近10年最好水平；PM2.5比上年同期下降10.8%，是我市开展PM2.5监测8年来同期最好水平，位列国内74个重点城市第3名，仅次于海口和拉萨；空气质量指数位居全国副省级城市之首。
今年第三季度，深圳市进入灰霾高发期，但空气优天数同比却增加4天。今年前三季度监测数据显示，深圳灰霾天数较上年同期下降21天，大气环境质量总体改善明显。
深圳市环境监测中心站负责人表示，预计今年深圳市PM2.5年均浓度低于36微克/立方米的目标可顺利实现，灰霾天数也将创近10年新低。
水环境污染治理加快，河清岸绿成效初显。
近年来我市加快环境基础设施建设，目前全市建成污水处理厂30座，总处理规模479.5万吨/日，与供水量相当；建成污水干、支管网共4268公里；推行“河长制”治污，构建市、区、街道三级“河长制”管理体系，水环境总体质量稳步改善。
上半年，我市饮用水源水质达标率继续保持100%，与去年同期相比，32条主要河流中，17条河流水质得到改善；东部海域水质良好。今年第三季度，龙岗河等多条河流水质持续改善。
城市绿化越来越好，绿树红花处处可见。
我市将近50%市域面积划入基本生态控制线，实行“铁线”管理；大力建设“森林、郊野公园-城市公园-社区公园”三级公园体系，公园总数达869个，全市建成区绿化覆盖率达到45%以上。
环境质量的提升，直接受益的是广大市民。
家住景田北幸福家园的张继红女士是一名教师，她告诉记者：“每年假期都外出旅游，去过的地方不少，从总体环境来说，还是深圳最棒。”
张继红说，小区周围绿化很好，走在路上，常常闻到花香。特别是，社区公园就建在家门口，数一数，小区周边几公里范围就有6个。每天晚上，很多居民都到公园休闲健身，不少邻居姐妹在这里相约聚会，大家一起聊聊天，跳跳舞，都很开心，给生活增添了不少乐趣。
优良的城市环境，还是一张绿色的城市招牌，吸引海内外四面八方的人才纷至沓来。
今年42岁的迈克尔来自美国，是深圳一家外企高管。他每天感到最惬意的有两件事，一是上午到咖啡馆喝一杯咖啡，二是晚上沿着华侨城环城绿道慢跑健身。他接受记者采访说，他在中国多个大城市工作、生活过，感觉深圳的城市环境十分宜居，最后他选择了在深圳定居。他笑着说：“我们一家人都很享受在深圳的生活。”
打造美丽中国典范城市
“生态文明建设考核本身不是目的，考核的根本目的是促进社会经济科学发展，建设低碳发展和民生幸福城市。”深圳市委常委、常务副市长吕锐锋接受记者采访表示，“我们认识到，生态文明建设考核与打造深圳质量的要求、市民对环境的期待还有差距。接下来，深圳将结合市民关注的PM2.5、河流污染等环境热点和难点问题，进一步完善考核制度体系，为不断改善环境质量，提升民生幸福指数提供制度支撑。”
展望未来，深圳生态文明建设瞄准了更高的目标。
今年4月，市委、市政府出台了《关于推进生态文明、建设美丽深圳的决定》，提出突出生态文明建设地位，将其融入到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面，落实在城市规划、建设、管理各领域，贯穿于生产、流通、分配、消费各环节，建设蓝天白云、青山碧水的美丽深圳。
到2020年，深圳将建成生态经济发达、生态环境优良、生态格局完善、生态文化繁荣、生态制度健全的国家生态文明示范市和美丽中国典范城市。
目标如此“美丽”，我们坚信，经过努力一定能够实现。