深圳试水公开道歉承诺收获颇丰

　　 中国环境报记者 刘晶  

　“我公司因……违反环保法规向社会公开道歉，我们承诺今后要守法经营……”深圳国巨能源有限公司、深圳市精实精密模具有限公司、深圳市华悦五金制品有限公司等多家单位近日因在深圳当地媒体上刊登环保公开道歉承诺书，再度引发热议，这也是广东省深圳市人居环境委员会推行行政处罚案件认错认罚从宽制度后，出现的又一批公开道歉。

　　据了解，这项制度规定，对违法者在行政处罚决定作出前，主动在深圳市主流媒体上公开道歉并作出环保守法承诺的，按照裁量标准依法予以从轻处罚。

　　为什么会出台这项制度，企业怎么看，实施效果是否如预期，记者近日就此采访了深圳市人居环境委员会政策法规处相关负责人。

　　 1 制度初衷  

　　执法单腿走路，社会联动、社会监督不够  

　　多年来，深圳保持打击违法排污的高压态势，每年环保行政处罚超过1000宗、罚款总额超过9000万元，尤其是2015年新环保法实施后，运用执法新手段对环境违法者严惩重罚创历史新高。

　　但是传统监管执法的守法教育和引导力不足，执法单腿走路，社会联动、社会监督不够，相当一部分中小企业的环境主体责任缺位等问题较为突出，良好的环境守法氛围尚未形成。

　　“对企业而言，仅凭罚款、普法宣传和培训，违法企业高层管理者缺少体验式教育，难以触动灵魂；对公众而言，环境执法相对专业和封闭，直达公众的鲜活案例少，对环境执法知晓度低、参与度不高，不利于树立环保严格执法的良好社会形象。” 深圳市人居环境委员会政策法规处处长汪斌告诉记者，由于全市推行零自由裁量权的定额罚款，刚性高额罚款也易于引起企业走申辩、听证、异议、鉴定等法律程序，罚款决定作出后进入复议、诉讼的案件急剧增加，大大增加了行政处罚时间，影响了执法效率，耗费了巨大的社会成本。“本制度的设立就是要强化处罚的教育和促进守法的基本功能。”

　　 2 执行方式  

　　明确从轻处罚条件，适用范围，认错认罚形式  

　　如何提高执法威慑力和守法引导力，加大执法对企业环境主体责任教育力度和社会宣传教育力度，一直是深圳市人居环境委员会思考的问题。

　　2016年3月，基于以上考虑，深圳大胆创设“违法者主动道歉承诺从轻处罚制度”。

　　由深圳市人居环境委员会发布的《深圳市环境行政处罚裁量权实施标准（第三版）》明确规定了这一制度从轻处罚的适用条件。

　　比如适用范围：在案件类型上，仅适用于罚款类行政处罚，不适用于吊销排污许可证、停产停业等严重处罚种类。在违法主体上，不适用于公开道歉承诺后再次违法的企业。

　　启动时间：必须是在行政处罚申辩或听证告知书发出后，行政处罚决定作出前，行政处罚决定作出后不适用。

　　认错认罚形式：企业和法定代表人双具名在深圳市范围主流媒体新闻版登报，承认环保部门认定的违法事实和适用的法律依据，忏悔道歉，承诺认可并执行从轻后的行政处罚决定，承诺自行整改措施。

　　从轻处罚标准：一是定额，按照裁量标准规定的从轻标准确定罚款金额；二是不突破法律设定的罚款幅度，从轻后的罚款不低于法定的罚款下限；三是适用按日连续处罚的，暂不予以处罚，应再次责令其改正违法行为，再次复查仍拒不改正的，应对其实施按日连续处罚，计罚日数累计执行。

　　任何一项规定都应该符合法律精神。“根据《行政处罚法》《广东省规范行政处罚自由裁量权规定》等相关规定，‘违法者主动道歉承诺从轻处罚制度’具有合理性。” 深圳市现代法商研究院环境法研究所的专家曹叠云和叶剑文认真分析后向记者表示，这一制度也体现了行政处罚的处罚公正原则和处罚、教育相结合原则。

　　在他们看来，在一定范围内对愿意公开认错并纠正自身违法行为的相对人采取从轻处罚，好处是显而易见的。

　　一是对在相同情节下违法行为人是否诚恳悔过进行了区分处罚，体现了行政处罚的公正原则；二是起到了较好的教育作用，体现了处罚、教育相结合原则；三是通过让违法行为人在公共媒体上承认错误、公开道歉，也产生了一定的积极社会影响；四是违法行为人通过支付在媒体公开道歉的费用，既承担了一定经济处罚，对冲了违法获益，变相制裁了违法行为，又以违法行为人现身说法公开道歉作为宣传手段，节省了相当一部分行政资源；五是与国家正在推行的刑事案件认罪认罚从宽制度的改革精神相契合，也类似某些国家刑事诉讼中存在的“诉辩交易”制度，这种制度旨在节约诉讼成本，提高诉讼效率，这种制度也可以作为认错从宽制度立法的借鉴与参考。

　　 3 效果如何  

　　宽严相济原则和惩教相结合，获业内认可  

　　截至目前，全市累计已有410多家违法企业在深圳主流媒体公开道歉承诺，产生积极的社会影响。

　　“对违法企业的主体责任教育效果明显。”汪斌说，所有公开道歉承诺从轻处罚案件都引起了企业法定代表人及高层管理人员重视，按照公开道歉承诺制度的程序设计，他们从提交道歉承诺申请、审定道歉承诺书和签名登报道歉承诺等多个环节都全程亲身参与，教育作用得到有效发挥，同时也在行业内产生强烈反响和震动。

　　事实确实如此。记者近期随机采访了深圳市龙华区大浪某企业。企业负责人表示，“因为我们违法面临高达50万元的罚款，这对于我们这种规模不大的企业来说是致命打击，现在有这样一个政策，给了我们一个机会，我们愿意直面错误，向市民诚恳地道歉。”他们还请了专业的技术公司对存在污染问题的工艺进行了整改。

　　数据显示，公开道歉承诺制度并未成为违法企业逃避惩戒的工具，也未影响深圳执法力度。

　　2016年，全市环保部门共下达处罚决定书1688件，罚款人民币1.52亿元。2017年1月~10月，全市环保部门共对1726宗环境违法行为实施了行政处罚,罚款金额达1.87亿元，罚款金额同比增长80%。全市环保部门共对3家企业实施按日连续处罚，最高罚单达1239万元，创历史新高。

　　可以说，公开道歉承诺制度正成为深圳环境执法严惩重罚制度的一个重要组成部分。

　　“制度宽严相济的原则和惩教结合的作用获得业内人士的认可。”汪斌坦言，因为这是项新制度，起初他们对实际效果也有些忐忑，但现实情况让人满意，与制度设计初衷是一致的。

　　同时，由于体现了“有教而诛”的人性化执法理念，致歉轻罚对执法人员在规范企业排污方面多了一些“服务”，少了一些“无情”。实施以来，公开道歉承诺从轻处罚案件平均办案时间减少约15%。在全市行政处罚复议诉讼率增长的情况下，公开道歉承诺案件没有一宗提起行政诉讼，行政执法效率得到提高。

　　令执法者惊喜的是，近一年多来，违法者环保公开道歉承诺书较高频度登报，引起了地方党委政府、宣传部门、媒体和普通市民的注意，有关反馈均对此制度持肯定态度。“公开道歉承诺制度不仅产生良好的新闻效应和普法作用，还大大提高了全社会对环境执法工作的知晓度和认可度。”

　　 4 怎样完善  

　　建议调整从宽幅度、适用时段及公开道歉形式  

　　公开道歉承诺制度推行一年多以来，达到了预期惩教结合的执法效果，但也存在一些改进的空间。深圳市人居环境委员会目前正在评估制度实施情况，以便将来进一步完善，如增加对部分性质恶劣的严重违法行为不予以从轻处罚，公开道歉承诺后三年内再次出现环境违法行为的从重处罚等内容，进一步规范公开道歉承诺制度，确保取得更好的执法效果。

　　深圳市现代法商研究院环境法研究所的专家也提出了一些建议。

　　他们认为，这一制度的从宽幅度为应罚款项的50%，从宽幅度较大，若一刀切实施，则可能导致处罚力度不足的问题。建议根据违法情节、造成的后果对从宽处罚幅度进行更详细的规定，并允许从宽幅度在一定范围内浮动变化，以更好体现行政处罚的公正原则。

　　在适用时段方面，这一制度适用时间为申辩、听证后处罚决定作出前，这个适用时段较窄。若企业在调查阶段或之前对自己的违法行为道歉，其效果也应与这一制度的设计无异，应当扩大这一制度的适用时间。

　　同时，他们还对公开道歉形式等提出建议。

　　一是仅对企业及其法定代表人作出要求，若违法行为人属其他组织则未明确公开道歉的主体，在实践中可能会产生一定争议。

　　二是实践中法定代表人可能对企业不具有任何控制权，因此建议除法定代表人具名外，可考虑要求违法行为人的实际控制人、大股东等对违法行为人具有控制地位的主体具名道歉。

　　三是因违法行为人道歉内容基本一致，建议可考虑采用集体道歉方式替代单个企业，一方面可加强宣传效果，另一方面也可以节省媒体资源。

　　据悉，深圳市人居环境委员会认真总结这项制度的实施经验和专家建议，在新修订的《深圳市环境行政处罚裁量权实施标准（第四版）》对这一制度进一步细化和完善，标准将于近期发布实施。