南方日报：“清单管理”或撬动政府行政体制改革
当前，工商登记制度改革正在全省如火如荼地展开。改革的一大亮点，就是将原先需取得许可证才能领照开业的经营项目，改为可先办理营业执照再向有关部门申领批文。被称为“先照后证”的这项改革，为企业带来很大便利，但与此同时，记者在近日的采访中也发现，改革后企业需自行到相应机关办理审批许可，面对大量、复杂的审批事项，不少企业都表示茫然无措：究竟哪些项目需要另行办理许可？这些许可又该到哪些机关去办？
这是全面铺开工商登记制度改革后全省乃至全国企业都将面临的普遍性问题。作为广东最早进行工商登记制度改革的试点地区，顺德区此前已经发布了国内首份一次性告知企业在领照后进入相关行业需要办理哪些审批许可事项的“办证菜单”。这份名为《企业经营审批事项目录汇编》(下称《审批目录》)的办事指引，按照国民经济行业分类标准，全面梳理了18个行业需要办理的221项企业经营审批事项和415个许可证件，并逐一列明各个事项涉及的主管部门、审批许可依据、分级审批情况和办理地址、电话等内容，被誉为全国首份市场准入的“负面清单”。
●南方日报记者 刘熠 发自顺德
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明晰政府权力边界
登录广东省网上办事大厅顺德分厅，点击“并联审批”，可查询到“企业经营审批事项及行业监管分工目录汇编”，里面清晰而详尽地列明了农、林、牧、渔业、采矿业、批发与零售业、住宿和餐饮业等18大类所需的审批事项及许可证件名称。
“比如，有人想开一家旅馆，可在‘项目名称’对话框内输入‘旅馆’，就能在‘住宿和餐饮业’类别里搜索到旅馆业的指引，这里我们可以看到开一家旅馆需要取得特种行业许可证与公共场所卫生许可证，点击进去后这两个证件的主管部门、地址电话、审批依据等一目了然，再点击右上角的‘办事指南’，还能进一步查询到旅馆业的办理对象、办理条件、所需材料、办理流程、办理时限、办事窗口、收费标准、交通指引等。”顺德区行政审批制度改革领导小组办公室审批协调科副科长魏云一边演示，一边向南方日报记者介绍。
据称，这份《审批目录》以广东省工商局《企业登记注册前置审批许可参考目录》为参考，同时梳理国家各部委网站公布的所有审批事项目录，查询超过1000部有关行业管理的法律、行政法规、国务院决定和广东省地方性法规，涵盖了顺德没有管理机构和权限的行业，历时一年多才完成。由于所涉体系异常复杂，工作人员亦将其称之为“天书”。
“我们从2011年8月启动行政审批体制改革的研究课题，迄今清理了七八轮审批事项，但还是有群众找不到地方办事。后来我们发现，这是因为相关审批部门没有将权力清单列出来，没有弄清‘家底’。”顺德区行政审批制度改革领导小组办公室主任闵乐萍认为，《审批目录》是政府部门在行政审批中掌握的权力，对市场而言这就是一张“负面清单”，“让政府部门搞清楚哪些是自己的事该做好，哪些是职权范围外的事不该做，从而一步步明晰政府的权力边界”。
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消除神秘的“有关部门”
与这份市场准入的“负面清单”相呼应的，是今年2月发布的《顺德区企业经营行为监管分工目录》(以下简称《监管目录》)。这份目录与政府行政审批事项相对应，明确了每一项行政审批背后的监管部门和行业主管部门，明晰的“监管清单”被看作是敦促政府部门做好市场监管的“紧箍咒”。
“在市场‘宽进’的情况下，面对大量新开设的商事主体，一个最现实的问题是：如果企业拿到营业执照后，不按《审批目录》对照递交审批材料逃避监管怎么办？”闵乐萍认为，过去“以审代管”的模式明显已不能适应现实需要，对照“负面清单”的内容，逐条设计“监管清单”，配套与审批权力相对应的监管职责，不仅让有关部门曾经隐蔽的权力壁垒被打破，由行业主管部门牵头协调各个行使了审批权力的部门进行联合监督，权责明确，从而也杜绝了以往在监管中经常出现的“有关部门”相互推诿的情况。
“比如开一家网吧，所要取得的网络文化经营许可证、互联网上网服务营业场所网络安全管理软件安装证及公众聚集场所投入使用、营业前消防安全检查合格证，分别由顺德区市场安全监管局、顺德区公安局和佛山市公安消防支队顺德区大队进行监管，而顺德区市场安全监管局则作为行业主管部门协调其他部门联合监督。因此一旦发生问题，可根据‘监管清单’明确问责。”魏云介绍。
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一步步把权力关进笼子里
“从2012年开始，两年的时间走到今天，我们对政府部门如何进行监管的思路逐渐清晰，两份《目录》的公布是其中的关键。”闵乐萍称，通过《审批目录》和《监管目录》两份目录，政府系统内部监管部门顺利“串联”起来，“现在每个行业的标准都有了，对照《目录》可以将相应信息转发给后续监管部门”。
在全国大幅降低市场准入门槛，推行注册资本登记制度改革的当下，这是否意味着其他地区可以复制顺德先行探索的后续监管经验？“因为顺德的这两份目录是从全国层面对行政审批事项进行梳理，所以的确可以为其他地区提供一定参考。但要注意的是——要复制顺德经验，一定要对制度框架有深刻的了解”。
闵乐萍表示，顺德后续监管制度设计中一个很重要的优势，就是大部制，这降低了很多内部协调的成本。在她看来，顺德经验的可复制性不是对《审批目录》和《监管目录》的简单复制，关键是要弄清制度设计中的逻辑。“顺德在设计后续监管时，先推出了《审批目录》，因为这对监管部门来说是权力，所以推进的阻力相对较小；而一旦确定了各部门审批权限，再进一步推出《监管目录》，将权力和责任对应起来，那么出现问题时部门间就不能再推诿。考虑到一个行业可能有多个审批事项进而出现多个监管部门，我们又设计了行业主管部门，这样就一步步地将权力关进了笼子里。”
“后续监管工作的推进，不代表能解决所有问题，但改变过去‘以审代管’的监管模式为商事主体的后续监管模式，起码使企业不能逃避监管，政府部门的效能也得到提高，从而更加公平公正地进行监管。”顺德区行政服务中心主任助理梁伟强告诉记者，接下来将每半年或一季度更新一次目录，使其不断完善，同时顺德区也将建立云平台，实现监管数据的共享。
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撬动政府
行政体制改革
“顺德改革最难能可贵的，是在多头监管中设计了牵头单位，消解了部门内耗，这已经触动到中国当前最敏感也是最困难的政府体制改革的神经。”在广东行政法研究会会长、中山大学法学院教授刘恒看来，工商登记制度改革只是顺德改革的切入点，其核心是行政审批制度改革，牵动的则是整个政府行政体制改革。“可以说，顺德改革真正的价值是政府全面改革的试验田”。
刘恒认为，经过多年的改革，在政府权力清单越来越清晰的情况下，改革不能只停留在“看上去很美”的阶段，深化改革是要企业和老百姓从中得到实惠。工商登记制度改革导致的是整个权力的动态变化，政府只有将该给企业和社会的权力还给他们，其职能才能回归本位。 “顺德经验就是打破现有行政体制框架结构，由原来的被动审批到现在主动监管，由商改的点带动整个政府改革的面，最终，革新监管和行政理念并形成共识：审批应该作为一种意外，‘法无禁止即可为’，深化改革不是降低门槛，最终应该推掉这扇门。”刘恒表示。