湛江：勇当“民告官”改革的“探路者”
湛江：勇当“民告官”改革的“探路者”
来源：南方日报
为破解行政诉讼“立案难”“审理难”“执行难”等突出问题，深入推进依法行政，加快建设法治政府建设，湛江市找准完善行政诉讼体制机制的突破口，先行先试推行全市法院一审行政案件集中管辖试点，湛江经济技术开发区人民法院（以下简称开发区法院）成为全省首家一审行政案件集中管辖试点的基层法院，也是全国唯一一家经最高法院报中央政法委批准的一审行政案件集中管辖的基层法院试点单位。从2014年11月21日以来，湛江行政审判工作实现了司法审判区域与行政管理区域的有限分离，有效整合了行政审判司法资源、改善了行政审判司法环境、提高了行政审判工作审判质效。
一年来，开发区法院依法受理一审行政诉讼案件657宗，办结626件，结案率95.28%，其中行政首长出庭应诉43宗，当庭宣判76宗，服判息诉率上升为62.3%，申请再审率为零，上诉率为37.7%，上诉案件量直线下降。全市法院行政审判质量和效率有了明显改善，群众对行政审判工作的满意度进一步提升，行政机关依法行政能力进一步加强。
从“不见官”到“官必应” 行政首长出庭应诉成新常态
“下面请被告雷州市政府法定代表人发表辩论意见。”7月7日下午，开发区法院公开开庭审理一起土地纠纷行政案件。偌大的第一法庭突然静了下来，作为法人代表的湛江雷州市市长吴国雄穿着白衬衣首次出现在了法庭。据了解，这是该院作为全省第一个行政审判集中管辖基层试点法院审理的广东首位市长出庭应诉行政案件。
这是一起不服土地处理决定的行政案件，原告雷州市客路镇林排村委会世考村民小组不服湛江市人民政府行政复议决定书，起诉至该院。争议林地面积983亩，最后该院判令被告雷州市人民政府重新作出具体行政行为。
“开庭前，我没有想到雷州市市长会出庭应诉。”原告代理人告诉笔者：“据我所知，这已经是湛江市今年来第二次市县常委以上领导出庭应诉，这一大变化令人可喜。”
据了解，开发区法院启动一审行政案件集中管辖后，行政机关出庭应诉率达到99.8%，行政首长出庭应诉43宗，行政首长出庭应诉率达到12.6%。
7月15日，省人大常委会主任黄龙云在湛调研期间，对雷州市市长出庭应诉行政案件的做法表示肯定，并要求地方人大常委会要积极推动被诉行政机关负责人出庭应诉支持法院工作。黄龙云指出，行政机关“一把手”亲自参与行政诉讼活动，体现了行政首长用法治思维、法治方式处理政府和社会各方面的矛盾，符合中央和省委的要求，也体现了依法治国重大战略在广东、湛江的具体实施，给全社会注入了“正能量”。
湛江市委书记刘小华表示，湛江市委将大力支持法院受理行政案件，进一步健全行政机关依法出庭应诉、尊重并执行法院生效裁判的制度。要加强行政应诉能力建设，被诉行政机关负责人应当出庭应诉；负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。争取大力提升全市行政首长出庭应诉比例。
从湛江法院受理的一审行政案件涉诉行政管理领域来看，政府及税务、城市管理行政执法、城建规划等行政机关的行政首长出庭比率高达40%。有的行政机关如湛江市城市管理行政执法局，不仅行政首长出庭率较高，而且从“一把手”到党组成员，均出庭应诉。从涉诉地区来看，雷州、坡头、霞山等地区行政首长出庭比率较高。无论是横向对比，还是纵向分析，集中管辖后，行政审判的外部环境都有了极大的改善，湛江基本解决行政诉讼中“告官不见官”的难题，绝大部分行政机关开始正确对待行政诉讼，与人民法院逐步形成良性互动。
从“信访”到“信法” 群众对行政诉讼态度发生新转变
东林村和草洋村的村民们从几十公里外的雷州来到开发区法院立案，让村民们没有想到的是，这次他们不仅立案顺利，而且在立案短短的17天后，由开发区法院院长作为主审法官，合并审理了这两宗案件。雷州市市委常委、常务副市长代表雷州市政府坐到了被告席上。在经过近4小时的庭审后，开发区法院当庭对该案作出了判决。
当草洋村和东林村的代表将法院判决雷州市政府败诉的消息带回到村里时，村民们既意外又高兴。“我想法院这次是真正依法办事了，又快又公平公正，又及时。我感动得想哭……”东林村民小组组长林跃说。
采访时，笔者遇到来开发区法院起诉的吴先生，他说：“异地管辖，减少了法院审理父母官的尴尬，也减少了行政机关的干预，与其到政府信访部门闹，不如到法院来起诉。”
据了解，5月1日，修改后的行政诉讼法正式实施，全国法院由立案审查制改为立案登记制，行政诉讼案件数量急剧攀升；与此同时，上诉案件量直线下降，仅为往年上诉率的六分之一。集中管辖以来，群众对行政案件的满意度、信任度逐步提升，对提起行政诉讼的积极性逐步升温，对行政案件集中管辖的改革予以认可。
从“三尺台”到“满市跑” 司法便民举措呈现新姿态
3月18日清晨6时，开发区法院的办案人员整装出发，奔赴雷高镇雷高法庭开巡回法庭。
经过2个半小时的庭审，法槌落下，一个旁听的大爷感叹道：“从我住的地方到雷高法庭才10分钟的车程，但到开发区法院旁听庭审至少要2个小时，法院在这里开庭，太替我们着想了。”
以往法官都是在法庭的“三尺台”上坐堂庭审，集中管辖以来，郊区市县的案件合计占总收案量的74%，来自边远地区的行政案件量大，不少群众要驱车几十公里来立案，立案后开庭还得再跑一次，有时证据交换、开庭要多次的，当事人要来回跑好几趟，无形中给“民告官”增加了阻碍。为方便群众诉讼，对于原告在边远市县的，行政庭法官经常驱车下乡“满市跑”。也正因如此，该举措不仅提升了群众对行政审判的满意度，也提高了群众对行政案件集中管辖的支持度、认可度。
针对来自不同地域的来访群众，开发区法院在电子服务平台设置了普通话、粤语、雷州话和英语四种语言与文字进行同步播报，为一些“听得懂看不懂”的村民提供了更大的便利。同时，为切实解决基层偏远群众找律师难、请律师难、不会写诉状等问题，该院与湛江市律师协会协作，在诉讼服务中心设置了律师志愿服务工作室，定期为当事人提供免费的法律咨询服务。
笔者了解到，一审行政案件集中管辖后，虽然案件数量激增，但针对管辖前行政案件迟迟不下判决，导致部分不理性的当事人无端猜想而导致信访投诉高的现象，开发区法院主动缩短法官办案期限，对于事实清楚的行政案件，能够当庭宣判的，直接当庭宣判；对于不能当庭宣判的，均在庭上明确了领取判决书的时间——一般而言，对于定期宣判的案件一般在开庭审理后的10个工作日内发判决书。这样不仅提高了行政审判的结案效率，也消除了当事人认为法院迟迟不下判决是在包庇行政机关等类误解，降低了信访投诉率，提高了服判息诉率。
开发区法院院长张明表示，为缓解办案压力，行政庭法官“5 2”“白加黑”已成工作常态。在征得行政机关同意的前提下，开发区法院在周末开展假日法庭，不仅方便了当事人，也提高了办案效率，更树立了行政机关、司法机关服务为民的良好形象。一年来，一审行政诉讼案件中，当庭宣判76件，假日法庭45次，电子送达146次，结案率同比增长近10个百分点。
从“被动应诉”到“主动悟道” 以案释法成为普法教育新路径
“本案存在的问题为行政机关对2008亩争议资源是海域还是滩涂没有查清，就认定为海域，以至于超越职权做出了行政决定被法院撤销。”7月8日，开发区法院在其法院开放日精选违法取证、处理文书不规范、适用法律不当、行政机关不作为、重实体轻程序、非诉执行共6大类20个典型案例，由法官现场以案释法。
70多位政协委员和湛江市直行政机关的领导边听边交流。一位来自湛江市城市管理行政执法局的领导说：“看了这些行政案例的介绍，感触很深。这些都是我们行政机关在日常办案过程中普遍出现的问题和短板。这些问题警示我们在执法过程中要更加注重事实清楚、公平公正，更加重要的是程序必须要合法，这样才能更好地履行我们的职责。”
9月15日下午，开发区法院公开开庭合并审理黄某诉吴川市房产管理局及第三人某公司不服房屋行政登记纠纷15件系列案。20名由湛江市人大常委会和市政协选派的各县、市（区）市级人大代表、政协委员到庭旁听观摩。
经过2个小时的法庭调查和法庭辩论，审判长当庭对上述15件案件进行合并宣判。法院认为，被告吴川市房产管理局所作的行政行为事实不清、程序违法，应予撤销，原告的诉讼请求应予支持。
市人大代表杨兴志说：“开发区法院的跨行政区域审理行政案件意义很大，解决了‘告官难’问题，监督、纠正了一批不规范的行政行为，也是一次普法教育，社会反响很好。行政机关要从败诉案件中吸取教训，做到执政为民，依法行政。”
从“审结一宗”到“规制一类” 司法建议成为权力对话新机制
12月2日，湛江中院给湛江市委、市政府发送了一份关于《对行政案件集中管辖以来行政机关败诉案件的原因分析及对策建议》，得到湛江市主要领导的批示肯定，市委书记刘小华认为是一份很好的提高依法行政水平的教材，要求印发全市各单位和县（市、区）学习。湛江市市长王中丙指出，市中级人民法院的报告建议很好，体现了法治精神，切合湛江实际。并要求湛江市法制局认真研究，采取针对性措施一一落实，不断提高政府依法行政能力。
法院司法建议是法院积极承担社会责任、延伸审判职能的重要形式之一，人民法院针对审判工作中发现的问题和漏洞，向党委、政府等有关部门提出健全规章制度、完善管理工作的建议和方法，在促进行政机关依法行政、完善经济社会管理、提高社会主体法律风险防范能力，促进经济和谐等方面具有极其重要的作用。
行政案件集中管辖以来，开发区法院结合审判实践，针对行政机关在行政诉讼中应诉、举证、答辩、法定程序、事实审查等各方面存在的问题，一对一进行司法建议，一年来共发送司法建议30份，同比增长25%，涉及土地、房屋、劳动、工商、公安、城建等多个领域。除个案建议、类案建议、综合性司法建议外，该院还根据实际情况以典型案例、专题报告、要情专报、定期制作发布专项审判工作报告（白皮书）、宣传手册等形式提出司法建议。向行政机关指出存在不足，提出改进建议，也得到了行政机关的积极响应并及时反馈整改情况。如：雷州建材有限公司诉雷州市住建局用地许可一案，法院审理后发现住建局存在应该颁发而不颁发用地许可证的行为后给雷州市住建局发送了司法建议，雷州市住建局针对法院的司法建议认真整改，把涉案的96个证全部颁发完毕，案件得到完全执行，取得了很好的法律效果及社会效果。
此外，开发区法院还建立行政案件回访对接制度，回访行政诉讼案件较多、首长出庭率较低或败诉较多等具有代表性的行政机关，取得明显效果。相关行政机关对法院此举表示认可，并及时组织相关部门或科室召开专题座谈会，主动配合法院的行政审判工作，加大专业法律人才的引进，组建专业团队，建立法律顾问制度，确保依法行政。
湛江市中级人民法院院长廖万春在谈到一审行政案件集中管辖试点的意义时表示，这样的跨区域管辖模式是一次行政诉讼克服地方保护主义的先行先试，湛江市集中了全市法院的行政审判精英力量，整合了行政审判资源，打造了一支专业化的审判团队，有利于司法尺度的统一，也可以倒逼和促进政府依法行政。下一步湛江两级法院要进一步增强审判执行力量，确保案件的审判质量和效率的提升。在继续推动行政首长出庭应诉制度，促进行政机关依法行政的同时，法院要与社会携手加大对当事人通过行政诉讼维权的正确引导，不仅要让当事人从信访到信法，而且要引入律师代理信访等制度，正确引导当事人合法维权行为，减少当事人非理性诉讼。
链接
行政机关如何提高行政案件质量
行政机关在行政诉讼中败诉，将一定程度地降低行政机关的公信力，有损行政机关在群众心目中的形象，不利于构建法治政府和法治社会，不利于推进依法治国进程。为此，湛江中院就如何提高行政机关行政案件质量提出以下对策：
一是完善制度，规范管理。现实中，有很多行政机关对已过时效的相关规章制度和不规范的做法，未能及时按现行的法律进行修正，历史遗留下“名存实亡”的机构未能及时清理，内部管理不规范等。建议行政机关吸取各类行政案件的教训，加强对与执法工作有关的法律、法规、规章和规范性文件的清理和梳理，对制度缺失、规范冲突、要求不当的，要及时推进“立、改、废”。进一步明确执法工作适用法律规范执法尺度，确保各项执法工作有据可依、有章可循，要努力从源头上解决随意执法、粗放执法、执法不公等突出问题。
二是建立司法与行政良性互动机制。人民法院与行政机关加强良性互动，通过互动联动机制建设，营造和谐行政法律秩序。在建设互动联动机制过程中，应重点把握以下两个方面：一方面，人民法院充分运用审判专业知识和审判实践经验，在政府和行政机关做出宏观决策时，主动提建议、献良策，帮助提升决策的法制含金量。审判过程中发现政府和行政机关在具体行政过程中存在依法行政的普遍性问题时，人民法院应通过司法建议的形式要求及时纠正。政府和行政机关接到人民法院的司法建议时，应及时研究纠正，并向提出建议的法院作出反馈。另一方面，人民法院和政府、行政机关均应充分认识并尊重人民法院独立行使审判权的地位，杜绝人民法院参与微观行政决策，损害司法应有的权威。
三是建立依法行政教育实践基地。要重视执法队伍素质能力建设，健全领导干部学法制度，推进法治培训长效机制建设，在法院设立依法行政教育实践基地。通过组织领导干部到法院现场旁听庭审、指导学员模拟法庭活动、法庭庭审现场教学点评等直观、生动的方式，努力培养和提升领导干部依法出庭应诉能力；通过开展现场教学，增强感性认识，拓宽视野、开阔思路、启迪思维、转变观念，提高运用科学理论解决实际问题和依法行政的能力。
四是正确对待出庭应诉工作，提高行政首长出庭应诉率。根据新《行政诉讼法》第3条规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”行政首长出庭应诉制度拓宽了政府官员特别是行政首长与行政相对人平等对话的渠道，行政首长出庭应诉的行为本身就体现了对原告和法院、法律的尊重，展现了行政机关领导的法治素养，大大提升了政府的形象。
五是规范用权，防止行政自由裁量权失范。行政机关行使行政权，要着重考虑法律效果和社会效果的有机统一，要建立健全征询意见制度和意见分析反馈机制，通过搭建与人民群众，尤其是行政相对人的协商对话平台，防止行政行为随意性过大，行政处罚幅度与违法行为性质、情节、后果等不相适应的情形。要严格执法、不枉不纵，维护法律的权威和尊严，又准确把握群众情绪，理性文明执法，做到融法、理、情于一体。
.