农业面源污染治理:提升农业农村环境治理质量 效率

　　编者按  

　　环境保护部日前会同农业部、住房和城乡建设部印发了《培育发展农业面源污染治理、农村污水垃圾处理市场主体方案》（环规财函〔2016〕195号，以下简称《方案》），《方案》的印发对于推进农村环境治理具有重要意义。  

　　为加强有关政策宣传，推动地方加快落实，本报记者特采访环境保护部规划财务司有关负责人，对这一文件有关政策进行解读。  

　　中国环境报：《培育发展农业面源污染治理、农村污水垃圾处理市场主体方案》出台的背景是什么？

　　规划财务司有关负责人：一是农业农村环境污染治理需求巨大。2015年4月，国务院发布的《水污染防治行动计划》提出，到2020年，新增完成环境综合整治的建制村13万个。同年11月，住房和城乡建设部等十部门印发的《关于全面推进农村垃圾治理的指导意见》提出，到2020年，全国90%以上村庄的生活垃圾得到有效治理，农作物秸秆综合利用率达到85%以上，农膜回收率达到80%以上。另据相关文件初步测算，到2020年，全国70%以上乡镇建成集中式污水处理设施，60%的畜禽养殖废弃物得到有效处理并实现资源化利用，测土配方施肥技术推广覆盖率达到90%以上，化肥利用率和农作物病虫害统防统治覆盖率均达到40%以上。为完成上述农业农村环境污染治理任务，本方案提出了到2020年农村环境治理产业产值达2000亿元、年均增速达20%的量化目标，将创造出巨大的市场需求。

　　二是正在推进的农村环境综合整治工作尚存在提升空间。自2008年以来，环境保护部、财政部积极推进农村环境“以奖代补”、“以奖促治”政策，截至目前已累计安排农村环境综合整治资金375亿元，对近8万个村庄的生活污水、生活垃圾、畜禽养殖废弃物、饮用水水源地等进行了综合整治，取得了积极成效。但总体上看，农村环境治理资金投入和运行模式主要以各级政府为主，市场主体和社会资金参与度不高，农村环境治理效率还有待进一步提升。

　　三是《生态文明体制改革总体方案》对加强农业农村环境治理提出了明确要求。党中央、国务院高度重视农业农村环境治理及其市场主体培育工作，并将其作为生态文明建设的重要内容。《生态文明体制改革总体方案》第三十七条中指出，建立农村环境治理体制机制，采取财政和村集体补贴、住户付费、社会资本参与的投入运营机制，加强农村污水和垃圾处理等环保设施建设。采取政府购买服务等多种扶持措施，培育发展各种形式的农业面源污染治理、农村污水垃圾处理市场主体。为贯彻落实上述要求，建立完善农业农村环境治理市场体系，推进供给侧结构性改革，加快培育发展农业农村环境治理市场主体，切实提升农业农村环境治理质量和效率，环境保护部、农业部、住房和城乡建设部联合制定了《培育发展农业面源污染治理、农村污水垃圾处理市场主体方案》。

　　中国环境报：农业农村环境治理市场主体培育制约瓶颈有哪些？

　　规划财务司有关负责人：当前，我国农业农村环境治理市场主体培育不够，主要存在前期建设资金投入不足、已建设施运行维护跟不上、生活污水垃圾处理收费机制不健全、环保投融资市场化机制创新不够、政府引导政策缺失等突出问题，制约了农业农村环境治理市场化进程的加快。具体表现如下。

　　一是农村污染治理相关标准和技术模式缺乏，对市场主体的约束和引导不足。《农村生活污水处理设施技术规范》、《农村生活垃圾简易卫生处理处置技术规范》、《农村生活垃圾焚烧污染控制技术规范》等标准和技术规范缺乏，《畜禽养殖业污染物排放标准》（GB18596-2001）尚不完善。除此以外，农村地区尚未建立乡镇和村庄生活污水处理技术模式、农村生活垃圾处理技术模式、农村小型畜禽养殖单元粪便资源化和无害化技术模式、农作物秸秆综合利用技术模式等，亟须摸索适合当地条件的农业农村污染治理技术与新模式。

　　二是污染治理设施建设投融资渠道单一，各级财政农村环保资金投入不足。现有农村环境治理工作，主要靠中央政府和地方政府按照大约1∶1的比例进行投入，投融资渠道较为单一。受资金限制，目前我国60万个行政村中仅约10%得到整治。已整治行政村中仍有大部分存在建设资金投入不足和后期运营维护资金缺乏的问题。缺乏长效机制和多元化融资机制，现有资金投入与资金需求差距较大的问题，已经严重制约我国农业农村环境治理的市场化进程，需要各级政府不断加大财政资金投入。

　　三是缺乏污水垃圾处置收费机制，投资回报机制不健全。农村环保设施运行维护要坚持“谁污染、谁治理，谁受益、谁付费”的原则。但现阶段，农村污水垃圾处理收费机制还很不完善，仅处于试点示范阶段。除少数安装自来水的地区能够进行较低标准的污水处理收费以外，受经济和技术手段限制，其他未安装自来水的地区尚无法开展收费工作。生活垃圾处置领域除少数地区开展收费试点以外，尚未建立起普遍的收费机制。

　　四是主体多元化引导机制不健全，市场主体积极性不高。尽管农村环境治理已初步建立起政府主导、村民参与、社会支持的投入机制，但仍很不完善。一些地方仅靠政府推动，村民和企业实际上并未参与进来，还有一些地方村民和企业积极性很高，但参与门槛过高，缺乏创新机制和优惠政策引导。引导机制的不健全直接影响社会资本参与农村环境保护的积极性，制约农业农村环境治理市场主体培育和发展。

　　中国环境报：《培育发展农业面源污染治理、农村污水垃圾处理市场主体方案》有哪些突破点？

　　规划财务司有关负责人：为确保《方案》取得实效，切实改善当前农业农村环境治理薄弱环节，充分激发市场活力，我们寻求在现有农业农村环境治理体制机制上有所突破和创新：

　　一是强调政府主导。突出地方各级政府特别是县（区）级人民政府在农村环境治理中的主体责任，并对相关责任予以细化和量化，实现充分释放市场有效需求的目的。

　　二是突出市场规范。强调放开市场准入，打破国企和事业单位对农业农村环境治理市场的垄断；建立基于环境质量改善为目标的“以效付费”机制；将环境“领跑者”制度引入农业农村环境治理领域；建立市场主体信用制度，并使之与其他信用体系有机融合。

　　三是健全回报机制。完善各级财政资金、村集体资金和居民付费相结合的费用分摊机制以及县级政府资金缺口兜底的保障机制。鼓励采取组合开发模式（如厂网一体、供排水一体、垃圾收运与物流业捆绑），高低收益相搭配，吸引市场主体投入。坚持资源化利用优先，引导市场主体采用先进适用技术，通过资源化收益获取合理回报。

　　四是创新治理模式。按照分类指导原则，创新治理模式，完善市场机制、提升治理效率。农村污水垃圾收集处置，注重以整县或区域为单元整体推进，采取PPP模式实施建管一体，加强建设和运维，鼓励城乡统筹、推行互联网+环境治理模式等；畜禽养殖废弃物资源化，主要采取第三方治理、按量补贴的方式吸引市场主体参与，强调构建生态农业循环模式，鼓励种养结合和资源化利用；农业废弃物综合利用，按照“废弃物垃圾化、垃圾资源化”原则，由政府主导解决秸秆收贮、废弃农膜回收问题，并采取补贴方式吸引市场主体参与；农药减量化与测土配方施肥，强调市场主体代防、代治、代施，通过政府购买服务方式提升农药减量化和测土配方施肥的比例。

　　五是强化以效付费机制的建立。构建以效付费机制有利于激励社会资本优化资源配置，提升农业农村环境治理服务供给质量，提高资金使用效率。本方案从环境PPP项目支付特点出发，提出付费机制要实现从“买工程”向“买服务”转变。以改善环境质量为导向，强调绩效评价结果作为支付运营服务费用及后续委托运营的依据，建立起挂钩机制。

　　中国环境报：培育农业农村环境治理市场主体有何政策引导？

　　规划财务司有关负责人：农业农村环境治理市场主体培育，离不开相关政策的引导和扶持。通过主要问题和相关制约瓶颈分析，本方案提出中央补助资金由“重建设”向“建设运维并重”转变，在电价、税收、金融等方面给予一系列优惠政策，提升市场主体盈利空间。

　　一是发挥财政投入引导作用。从加大财政资金投入和优化资金使用方式两个方面入手，支持农业农村环境治理PPP项目和第三方治理项目顺利推进。强调各级财政资金加大投入，从环境基本公共服务均等化角度，要求加大对中西部贫困地区一般性转移支付资金支持力度。优化资金使用方式方面，提出涉农专项资金要从“重建设”向“建设和运营并重”转变，从“前补助”向“前补后奖”转变，允许专项资金用于购买服务。最后落脚点在完善社会资本投资回报机制方面，提出建立利益相关者费用分摊机制，存在差额的部分由县（区）级财政兜底解决。

　　二是制定土地、电价等优惠政策。土地的取得是社会资本开展农业农村环境治理的前提条件，电价的高低是影响社会资本投资回报水平的重要因素。本方案提出土地、电价等优惠政策，强调优先保障农业农村环境治理活动建设用地，简化土地使用审批程序。对符合固定资产投资审批程序的生活垃圾发电项目，积极落实国家可再生能源发电价格政策，落实沼气发电执行生物质发电电价政策。

　　三是落实税收优惠政策。税收优惠政策是引导市场主体进入农业农村环境治理领域的重要调节手段。本方案强调落实污水垃圾领域现有的税收优惠政策，指出提供农村污水、垃圾资源化综合利用劳务的纳税人，可以按规定享受增值税返还、所得税减免等有关优惠税收政策。

　　四是创新绿色金融产品与服务。现阶段我国农业农村环境治理企业普遍规模较小，资信实力较弱，存在严重的融资难和融资贵问题。本方案从上述问题出发，引导商业银行、政策性银行、融资担保机构积极支持这类企业进行项目融资。通过财政贴息引导商业银行向从事农业农村环境治理的市场主体提供贷款，鼓励政策性金融机构对社会资本参与的农业农村环境治理工程提供融资支持。鼓励融资担保机构积极向采取PPP模式、第三方治理的农业农村环境治理项目提供融资担保服务。

　　五是支持先进适用技术开发。先进适用技术是开展农业农村环境治理的基础支撑。当前，我国农业面源污染治理、农村污水垃圾处理领域尚未形成成熟的技术模式，尚处于探索阶段，亟须引导先进适用技术的开发。本方案提出了搭建农业农村环境治理技术信息平台，促进产学研合作。通过国家科技计划（专项、基金等）统筹考虑支持符合条件的相关科技研发工作。

　　中国环境报：为配合《培育发展农业面源污染治理、农村污水垃圾处理市场主体方案》实施，后续将开展哪些工作？

　　规划财务司有关负责人：《方案》提出“选取合适的地区和项目开展试点示范，积极探索农业农村环境治理新模式，创新投资回报机制，及时总结试点示范经验，指导后续相关工作”。

　　按照改革顶层设计与试点同步推进的有关要求，我们选取了河北、黑龙江、安徽、河南、山东、内蒙古等6个省份7个区县开展农业废弃物资源化利用试点，通过试点项目带动市场主体的积极参与，检验政策的可靠性。中节能、光大国际、潍坊瑞德新能源公司等企业积极参与试点。目前我们已召开试点对接会，为企业和试点县“牵线搭桥”，推动试点项目尽快落地。同时，已起草《关于推进农业废弃物资源化利用政府和社会资本合作试点的指导意见》，目前正在做进一步修改完善。

　　印发《方案》是党中央、国务院全面推进农业农村环境治理战略部署的重要内容，体现民意、顺应民心，必将对加强农村环境保护、推进生态文明和建设美丽中国产生重要影响。环境保护部、农业部、住房和城乡建设部将采取切实措施，积极推动农业农村环境治理市场主体培育工作落到实处。