环境公益诉讼制度尚需完善

　　 ◆中国环境报记者 刘晓星  

　　福建南平采矿毁林生态破坏公益诉讼、江苏泰州1.6亿天价环境公益诉讼案……一个个环境公益诉讼案件让整个社会开始意识到，违反环境法律造成环境污染或生态破坏，可能付出巨大代价。

　　经过十年的艰难探索和积极推动，环境公益诉讼制度威力初显，提高了环境违法成本，产生了很大的威慑作用；推动了具体环境问题的解决，维护了公众的环境权益，帮助化解环境问题引发的社会矛盾；在推动大气污染、土壤污染、水污染、生态破坏等环境问题的解决上发挥了很大作用。

　　环境公益诉讼作为一项全新的制度，在实践中仍存在着适格的原告主体数量少、资金不足、专业人才缺乏，以及在因果关系认定、举证责任分配上没有统一的标准等诸多问题。

　　近年来，随着环境执法力度的不断加大，全国各地环境公益诉讼指导案例不断增多，推动了这一新生制度不断进步完善。在近日由中国生物多样性保护与绿色发展基金会举办的环境公益诉讼实务操作研讨会上，与会专家呼吁，让环境公益诉讼制度更好地运行下去，相关配套制度仍需进一步完善和规范。

　　 公益诉讼  

　　如何接受监督？  

　　法律赋予检察机关提起环境行政公益诉讼的资格，但是环保组织并不具有提起环境行政公益诉讼的原告资格。

　　在研讨中，业内学者呼吁对环境行政公益诉讼原告资格进行合理拓展，实现行政公益诉讼主体的多元化。

　　自然之友法律与政策倡导部总监葛枫建议，“在环境民事公益诉讼中，原告应以环保社会组织为主，检察机关为补充；在环境行政公益诉讼中，检察机关为主，社会组织为补充。社会组织在发现行政公益诉讼案源线索后，可以举报到检察机关。

　　从效果上看，民事公益诉讼能够让企业在金钱上付出更大代价；行政公益诉讼能够督促行政机关对企业采取更强有力的监管措施。

　　在研讨中，业内专家发现，云南、贵州等省试水环境行政公益诉讼的部门都在“交卷”之后表现出“焦虑”的情绪。

　　一位来自云南检察系统的人员向记者表达了这样一种尴尬的现状：在行政公益诉讼案件中，当检察机关发出检察建议时，绝大多数行政机关选择积极配合。但是，一旦检察机关正式提起环境公益诉讼，行政机关成为被告后，受“丢面子”、影响地方形象等观念的影响，出现了抵触、不配合等现象。

　　云南省人民检察院环境资源检察处负责人万玮分析说，在行政公益诉讼案件中，涉及环境资源类的案件超过了50%，说明仍有一些人员追求GDP牺牲环境的观念没有得到彻底转变；受到地方政绩压力，环保、林业等部门在审批、监管等方面处境尴尬；一些地方懒政现象突出，有的仅仅发个整改通知书，有的则一罚了之。对于是否真正整改、环境是否得到了恢复等，有些监管部门并没有跟进了解和处理。更为甚者，检察机关就公益诉讼案到行政机关调查取证时，屡屡受阻。

　　在不违反法律规定的基础上，一些环保组织相关负责人给出了“短期方案”，将民事诉讼中的支持起诉原则适用于行政诉讼，环保组织作为支持诉讼人，从另一个角度支持和推动环境公益诉讼的发展。

　　正如万玮所言，在实践中，我国与环保案件相关的社会监督机制并不很健全。

　　为了让公众真正地参与监督，贵州省清镇市生态保护庭在实践中积极探索并引进了第三方监督机制，由环保社会组织承担第三方监督职责，把污染企业置于公众、司法机关、主管部门的共同监督之下。

　　但是，业内专家指出，目前没有相关的法律规定和程序对此做出规定，使得第三方参与环境相关的决策、监督以及对环境的维护尚处于相对空白地带，影响第三方监督作用的正常发挥，相关立法机构应尽快出台法律规定，建立完善社会监督机制。

　　 专家陪审制度  

　　如何确立、完善与规制？  

　　当前，环境公益诉讼案件审判过程中，法官对科学技术高度依赖，而审判组织则表现出整体专业性不足的弱点。云南、浙江、山东等地先后创新性地采用专家陪审制度进行案件的审理和判决。

　　但是，在采访中，一些基层法院的法官表示，“实践中，专家陪审制度由于缺乏成文法上的细节规范，导致因地制宜的情形屡见不鲜，影响了诉讼进程。”

　　同时，记者了解到，具体程序规则的空白不仅会使专家遭遇尴尬，法庭也会陷入窘境。认定事实问题的专家成为法庭之外舆论的争议对象，容易导致法庭审理案件出现偏差。专家陪审制度在实践操作中仍以各地法院自行决定如何具体运作，导致很多环保法庭在实践审判程序中存在混乱和随意的现象。

　　建立一个合理、规范的环境公益诉讼专家陪审员参与诉讼程序，有利于专家陪审制度在环境公益诉讼领域发挥基础性作用。只有存在具体的、具有可操作性的程序，才能保证专家陪审员在审判中充分行使其权利，达到维护公共利益的目的。

　　在研讨中，业内专家建议，“应该从选任条件、选任方式、启动机制、回避机制、保障机制及权利与义务等方面进行规范。”

　　环境公益诉讼中涉及各类科学问题，存在技术争辩，而专家陪审员作为案件全部技术问题的裁断者，尽管在多数情况下可以依据自身的知识体系、经验或者“兼听则明”的程序对这些专业问题做出适当理解。但是，一方面专家因主观原因无法避免利益驱动 ，可能做出颠倒黑白的错误结论；另一方面因客观原因，专家也可能误用科学原理或者技术方法而形成错误的判断。因此，除了对前述参审程序进行约束外，还需构建专门的责任追究机制。

　　 公益诉讼费用  

　　到底该谁来出？如何花？  

　　8月28日，备受关注的宁夏回族自治区腾格里沙漠污染公益诉讼系列案一审调解结案。腾格里一案5.69亿的判罚创下了公益诉讼的新纪录。

　　但与高额的赔偿金形成鲜明对比的是，环保组织无钱诉讼、企业无钱赔偿等窘境尚存。流入财政系统的赔偿金使用过程中面临诸多限制。法院判决的民事公益诉讼赔偿金不能直接拨给政府，也不可能付给原告。由于目前法律、司法解释对环境公益诉讼资金的性质和使用并未做出详细规定，各地虽已有诸多探索，却依然面临重重阻碍。

　　就已经判罚的案例来看，钱的主要去处还是当地政府创设的两种模式：地方政府专门为案子设立的专项资金，或直接划入本级财政已有的专项资金。

　　在一些案件中，环境功能性损害暂时无法修复、赔偿金无特定受益人，导致赔偿金成为一笔无明确用途的资金，这类赔偿金的使用往往难度更大。

　　环保组织需要在诉讼前付出大量费用：律师费、差旅费、环境损害鉴定费。其中，鉴定费数额甚至可达百万元之巨。胜诉可以由被告承担。但是一旦败诉，这些费用往往需要环保组织自行承担。

　　大部分环境公益诉讼案件都需要进行损害鉴定评估，而这部分费用对于原告来说是一笔不小的开支，少则10万元左右，多则上百万元，很多案件因此停滞不前。

　　葛枫建议，设立公益诉讼专项基金，支付公益诉讼的鉴定评估费、败诉后的原告办案成本等。该基金可以设立回流机制，即判决或调解书中法院支持由被告承担该笔鉴定评估费用的，该笔鉴定评估费用应回流至该专项支持基金。

　　她进一步解释说，具体操作可以就环境公益诉讼的诉讼费出一个标准：诸如公益诉讼案件受理费按件收取；由被告承担的原告律师费，参考商业律师收费标准，可以按时计费，且不以原告已经支付原告律师费为被告承担原告律师费的前提；由被告承担的原告的市内交通补贴和餐饮补贴，可以参考国家公职人员出差补贴统一标准等。