入冬来多地现重度雾霾天 环境损害责任追究引关注
新环保法是追究直接负责环保工作的主管人员的责任。
对话动机
今年入冬以来，东北、京津冀等地区遭遇持续雾霾侵袭。11月15日，环保部连发三篇通报，分别介绍东北、京津冀及周边地区空气质量状况，东北地区重污染天气督查情况，京津冀及周边地区重污染天气应急应对督查情况。
在对东北三省的督查中，环保部督查组发现了大量环境违法行为，包括齐齐哈尔市黑龙江黑化集团有限公司，华电能源股份有限公司，葫芦岛市国电润泽热电有限公司等多家企业或旗下公司因超标排放被环保部点名。
在此次雾霾严重的地区，很多民众提出一个疑问——“史上最严”环保法实施多时，为何还有这些环境违法行为？地方政府相关负责人是否应被追究责任？这些问号，并未随着一波雾霾渐渐散去，而是紧跟着又一次雾霾涌上心头。为了探寻答案，《法制日报》记者与参加环保法修订草案起草工作的中国政法大学教授曹明德、王灿发展开了对话。
对话人
中国政法大学教授 曹明德
中国政法大学教授 王灿发
《法制日报》记者 赵 丽
《法制日报》实习生 王 坤
对领导干部追责将日趋严厉
记者：从11月6日开始的一场严重雾霾，在东北三省延续了整整10天。这次严重空气污染创下了东北历史上空气污染之最。与此同时，京津冀地区也开始经历今年入冬以来最长时间的一次空气污染过程。
环保部督查组在东北三省的督查中，发现了大量环境违法行为，包括齐齐哈尔市黑龙江黑化集团有限公司、华电能源股份有限公司、葫芦岛市国电润泽热电有限公司等多家企业或旗下公司因超标排放被环保部点名。
11月15日，环保部在通报对京津冀及周边地区重污染天气应急应对督查情况时说，督查查出三大问题：一是个别地市未及时调整应急响应级别；二是一些企业未按要求制定应急预案；三是部分应急措施未完全落到实处。山东省华能德州电厂、山东华鲁恒升集团有限公司等企业被环保部公开点名。
曹明德：从沈阳空气污染指数爆表这一严重情况来看，可以说存在环保执法机关懒政庸政、执法不到位、执法主体缺位的情况。对环保执法机关不作为、执法不力这种情况，现行法律法规仍缺乏制约。
同时，地方政府也应当被问责。旧环保法规定地方首长对环境质量负责任，新修订的环保法在这方面的要求更加具体，规定了要向公众提供信息、环境目标实施情况、向同级人大汇报、接受同级人大质询等。
实际上，在这次出现重度雾霾的一些地区，所在区域的行政长官应当被问责，甚至应该引咎辞职，因为他们没有严格履行岗位职责。
记者：关于地方行政长官引咎辞职，从2015年1月1日开始施行的新环保法明确规定，“地方各级人民政府应当对本行政区域内的环境质量负责”，并在第六十八条提出，有“不符合行政许可条件准予行政许可的”“对环境违法行为进行包庇的”“依法应当作出责令停业、关闭的决定而未作出的”等违法行为，造成严重后果的，地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责部门的主要负责人应当引咎辞职。
王灿发：在出现环境损害事件后，对官员的追责将会越来越严厉。
今年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》。“办法”的发布使得地方各级人民政府不能再单纯追求GDP的增长，而应当更加重视生态环境保护和生态文明建设，否则，可能会面临不同形式的责任追究。
新环保法是追究直接负责环保工作的主管人员的责任，比如环保局的主管、主管环保工作的副市长等。现在，“办法”规定了对四类领导干部生态环境损害责任的追究情况，其追责对象范围更加细化，也更加广泛。
当然，“办法”在执行过程中肯定会遇到一些问题。比如，一个地方的生态资源是否受到影响？环境是否变得更差？怎样进行评估可能是一个很大的问题。如果都由同级部门进行评估，可能就发现不了问题。所以，应该建立专门的评估机构，即由独立的第三方机构进行评估，而不是以当地政府或相关部门为主，这些评估必须是独立的。但是现在，我国还缺乏这样的专门评估机构。如果要真正进行评估，就需要完善环境资源审计制度，不然生态环境损害责任追究很难实现。
记者：其实，针对空气污染，沈阳市制定了《沈阳市重污染天气应急预案(试行)》。然而，持续雾霾侵袭说明，沈阳市在这次应急过程中似乎并不成功。舆论的嬉笑怒骂、公众的情绪宣泄，在一定程度上可以倒逼相关部门调查预案梗阻的症结。不过，公众可能更想知道，在这次持续重污染事件中，是否有人会被追责。毕竟，从某种程度上讲，追责是否“较真”，直接关系到防霾治霾能否真正有效地动起来。
王灿发：在这方面，还涉及到一个追责程序启动的问题。《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》规定：“各级政府负有生态环境和资源保护监管职责的工作部门发现有本办法规定的追责情形的，必须按照职责依法对生态环境和资源损害问题进行调查，在根据调查结果依法作出行政处罚决定或者其他处理决定的同时，对相关党政领导干部应负责任和处理提出建议，按照干部管理权限将有关材料及时移送纪检监察机关或者组织(人事)部门。”
这种责任追究启动程序，实际上是让下级建议处理上级，在实践中是很难具体操作的。下级发现了应当对上级领导追责的情形，下级有无能力、有无胆量建议纪检监察机关或者组织(人事)部门对其追责，这确实是应当认真考虑的问题。比较可行的办法是，应当建立党政领导干部任职和离职的生态环境和资源审计制度，由上级机关对下级党政领导的上任和离任进行生态环境和资源审计。发现问题后，由上级部门来追责，这样才比较可行。
治理雾霾还需继续完善法律
记者：在此次环保部对辽宁、吉林、黑龙江三省的全面督查中，有这样一个现象令人深思——环保部对东北地区进行了两轮督察，虽然仅仅隔了三天，但所查出的企业违法问题丝毫没有减少。为什么仍有这么多的企业顶风作案？是他们无知，还是他们根本就不惧怕法律？
曹明德：这个现象相当普遍，一个重要原因就是企业故意违反法律，从违反法律中获得利益，而处罚的力度和企业获得的利润并不相称。换句话说，相关部门对违法企业的制裁不足以给企业造成很大的影响，所以一些企业宁愿去违反环境法律、去交一些罚款，还是要从违反法律中获得更多的收益。
从国外的成功经验来看，对企业开罚单是要进行成本效益核算的，也就是说，必须让企业对违法行为付出代价，而不是获取利益。否则，法律还是形同虚设。对违法企业来说，应该提高他们的违法成本，这个成本要大到使这些企业不可能从违法行为中受益，要对违法行为付出代价。
王灿发：治理雾霾，还涉及到环境标准的制定，要让每一个企业在排污时都符合标准，让每一个地方政府都要制定达标计划。另外，治理雾霾还需要跨行政区的联防联治。空气具有流动性，仅仅靠一个地方来治，可能解决不了。比如，北京市一点煤不烧也可能有雾霾，因为天津、河北、内蒙古、山西有大量的燃煤。在这种情况下，就需要联防联治。新环保法对联防联治作出了规定。
当然，仅靠环保法这一部法律就想解决全部问题，这是不可能的。环保法作为一部综合性法律，不可能对每个方面都规定得很具体、很细致。所以，还需要有其他配套的法律，比如现在正在修订的大气污染防治法，就是对空气污染问题作出比较全面、细致的规定。
同时，应该把《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》的精神和规定融入正在修订的大气污染防治法和将要修订的水污染防治法中。先从这些具体的法律法规入手，然后再去修改环保法等法律，这样就能把党的政策上升为法律规范。
此外，应该制定具体的追责程序性规范，如果只有实体规定没有程序规定，实体规定就很难执行下去。
