生态补偿+利益共享

　　要消除群众对于邻避类项目的误解和抵触情绪，充分的信息公开和互动沟通等前期工作必不可少。而在推动项目落地过程中，征地拆迁往往是一个各方利益博弈的复杂环节，不少邻避类项目在这个环节搁浅。

　　潮南垃圾焚烧发电项目和陆丰甲湖湾火电项目在实施过程中，充分了解村民诉求，通过建立生态补偿和利益共享机制，既使村民个人得到实惠，又大大改善了村庄的基础设施和生活环境，促使村民对邻避项目的基本态度发生根本转变——从“邻避”变为“迎臂”（注：迎臂，yimbys读音，即“Yes In My Back Yard”，意指人们支持在其住所附近修建某个项目）。

　　推动当地社会经济发展所需的民生公共项目、重大建设项目落地，是地方政府的重要职责。而群众对建这类项目可能造成生活环境改变的担忧，也可以理解。项目所在地群众同样有对美好生活的向往。关切他们的愿望，主动呼应他们的诉求，让群众共享发展的机会和成果，同样是地方政府的使命所在。潮南、陆丰等地正是从这样的理念出发，创新补偿机制，让利于民，从而消解群众负面情绪，促进项目顺利推进，为邻避类项目的实施提供了很好的启迪和参照。

　　晚春时节，汕头市潮南区风华村的一处山地上，到处都是繁忙景象。推土机扬起尘土，挖掘机来回穿梭，日处理垃圾1000吨、辐射全区的潮南垃圾焚烧发电项目已现雏形。

　　去年以来，面对垃圾焚烧项目“落地难”的困境，汕头市潮南区创新建立生态补偿和利益共享机制，成功推动垃圾焚烧项目顺利建设。

　　近年来，从“垃圾围城”到“垃圾围乡”，生活垃圾处理成为各地城乡共同面临的难题。在全省范围内推进建设垃圾无害化处理项目，已成为势在必行的现实需要。然而，在部分群众的谈“焚”色变和抵触情绪之下，一些垃圾焚烧项目备受掣肘，建设停滞不前。

　　事实上，不仅是垃圾焚烧项目，其他一些邻避型项目所面临的抵触困境也大体相似。近年来，省内外一些地区在建设邻避类项目的过程中，建立了各种生态补偿+利益共享的调节机制，在合法合理的前提之下，充分尊重群众权益，通过利益共享消除群众的抵触情绪，有效避免冲突的发生，推进项目的顺利落地。

　　 “谁受损谁受偿”生态补偿让利于民

　　潮南垃圾焚烧项目离风华村委会不过5分钟车程，在施工的山头，可以俯视整个村庄。

　　“一期工程将在今年底投入试运行。”现场施工负责人向记者介绍，“选址方案经过了反复科学论证，项目技术成熟规范，不会对周围村庄的空气或水源带来污染”。

　　在如今有序施工的背后，风华村曾经掀起一阵不平静的风波。

　　“为什么选在风华村？到底有没有污染？咱们村能受益吗？”风华村委会主任邱定辉形容当时村民的反应，“总之是一堆疑问”。

　　为回应村民的疑惑，潮南区上下一方面细致、耐心地向村民做科普、项目说明等前期必不可少的工作，同时又充分理解老百姓“口说无凭，眼见为实”的观念，先后组织三批100多名风华村民，到项目承建、运营方在四川成都建成的祥福垃圾焚烧发电厂参观、考察。对这个已经投入运营的项目，“我们去看了之后感到很惊讶，厂区看不到垃圾，闻不到刺鼻味道，企业老总办公室就在主厂房里面，这样的厂子竟然比我们村里很多人的家门口还整洁，也是奇怪了。”回忆参观情形，一位邱姓村民感慨地对记者说：“回来再想想，的确不好再反对了。”现场的耳闻目睹，扭转了村民的质疑，使他们彻底消除了疑虑。

　　在潮南区区委书记陈武南看来，消除误解、疑虑固然很重要，这让村民得以有理性的认识和平心静气的心态，来面对并解决“一概拒绝、坚决反对”的问题，但项目发展毕竟涉及征地、拆迁等一系列实际问题，如何让村民由拒绝到欢迎、支持，那就需要新办法新思路。

　　在充分了解村民诉求的基础上，通过建立生态补偿和利益共享机制，来改变村民对邻避类项目的基本态度，成为潮南区实施项目落地的核心思路。而消除了对项目误解的村民，也愿意与地方政府推心置腹地协商生态补偿问题。

　　在与村民沟通协商的过程中，潮南区提出了一揽子优惠政策：按照“谁受益、谁付费，谁受损、谁受偿”的原则，探索建立生态补偿机制，重视帮助解决项目所在地周边群众的生产生活实际问题，切实为群众多办实事好事，让群众真正得到实惠。一是做好征地补偿，项目征地补偿费用参照揭惠高速公路潮南段征地补偿标准，由区财政一次性向村民支付征地补偿费约1197万元；二是提供社会保障，项目运营期每年帮助村民缴纳医保、城乡居民社保及解决生活福利376万元（注：根据《广东省城乡居民基本养老保险实施办法》和汕头市的相关实施意见，政府和村（居）集体可为村民社保缴纳费给予补助）；三是坚持利益共享，按人口每年给予固定的补偿，让当地群众真正感受到项目落地带来的红利和实惠；四是扶持当地发展，投入1190万元帮助项目所在地解决修建道路、修筑桥梁、建设校舍等基础设施和公共福利项目，增加村工业用地和宅基地用地指标共60亩。

　　根据这个方案，全村实际上每年综合获利约500万元。去年8月，风华村召开村民代表大会，与会的61名村民代表对项目落地和生态补偿方案一致表决同意。而周围的村庄在获知方案后，一些村民“抱怨”：怎么我们村没有摊上这个好项目？

　　“生态补偿机制的本质是对利益重新协调分配。”潮南区区委书记陈武南认为，通过利益共享，企业出让一定的预期经营收益，政府提供更加完善的公共服务，从而弥补村民对于土地被征收、生活环境可能被改变的心理预期以及项目实施后对道路交通等方面的实质性影响，达成了一种新的利益平衡。

　　在利益共享机制的背后，实质上是在合法合理的前提下，既能有序推进民生项目，又积极呼应群众的合理利益诉求。这也是省内一些地区成功推进邻避类项目的主要经验。

　　 创新征地模式兴办民生实事

　　在记者采访过程中，多位负责人坦言，在引导邻避类项目落地的过程中，征地拆迁是一道棘手的难关。征地拆迁工作涉及范围广、难度大，处理不好就容易触发社会矛盾。如何通过有效的协调沟通和合理的利益调节，突破“征地关”，成为项目能否成功落地的关键。

　　面对这一敏感问题，潮南区在推进垃圾焚烧项目的过程中，在做好征地补偿的同时，创新土地管理模式，按照“统征统管、公开出让、利益共享”的理念，对纳入统征的国有土地，严格按国家有关规定给予补偿，同时按统征土地面积的一定比例带征集体用地，将其作为所在村（社区）的集体经济发展用地，为基层发展留足空间。

　　在这一土地管理模式中，对于公开出让的国有土地纯收益部分，区、镇、村三级按比例共享利益，而区级所得将全部用作基础设施建设基金和民生实事项目资金。

　　陈武南认为，这在一定程度上实现了征地拆迁与发展集体经济、兴办民生实事同步推进，兼顾平衡了各方尤其是失地群众的利益，为解决项目用地和征地难题创造了有利条件。

　　从保障群众的合法利益，到创新土地管理模式，潮南垃圾焚烧项目不仅顺利落地，还促使周边村庄争相申请其后续工程，这也让当地党委政府颇感惊喜——原先多有抵触的“邻避项目”，突然成了多村争要的“迎臂项目”。

　　“征地拆迁矛盾多、困难大，是近年来开发建设中普遍存在的瓶颈问题。”汕尾陆丰市常务副市长郑俊雄认为，这其中，被拆迁对象的合法权益没有得到充分尊重和保护是根本原因。

　　作为省重点能源建设项目，陆丰甲湖湾火电项目在去年11月底顺利奠基开工，此时距其通过省发改委的核准不过10个月时间。这其中，既合法合理又最大化地让利于民，成为其成功推进的关键。

　　陆丰在火电项目的征地过程中，既尊重拆迁对象的合理诉求，又与企业深入沟通，让企业在双赢的基础上，为当地群众解决一些民生问题。

　　在协商过程中，村民代表提出多项诉求，有人要求提高征地和迁坟补偿的数额；有人提出，火电项目妨碍村民出海作业，需要修建出海通道等。

　　陆丰市火电项目工作组经过深入了解，分析判断认为“这些基本都是合理的民生诉求。”于是，工作组与项目建设方紧密沟通，及时做好回应诉求的预案。

　　去年5月，陆丰市政府拨款200万元、项目建设方出资300万元，对项目所在地村庄的村容村貌、公共设施进行大规模规划建设。如今，在村头巷尾，新建的水泥路、排水沟、路灯，已是蔚然可见。按照规划，村民文化广场、村道等一批基础设施还将陆续开建。

　　而火电项目所在地的征地和迁坟补偿标准，坚持“就高不就低”的原则，群众的合理诉求基本得到了满足，征地工作也得以顺利进行。去年7月以来，火电项目征地工作实现“零上访”。

　　郑俊雄认为，民生建设能让村民感受到政府和企业的诚意，减少对征地拆迁的抵触情绪，有利于村民与企业利益共享；而在项目运营方看来，这些民生投入对于企业而言，是“小成本、大发展”，更有利于企业与当地群众的长期和谐共处。

　　 ■记者观察

　　合理调节利益

　　共享发展成果

　　综观近年来省内外邻避型项目，大多具有公共性或出于区域战略布局的需要，而非纯粹的商业行为。然而，对于项目选址地的群众而言，邻避型项目落地带来了环境、心理、地价等多方面变化，这被视为该区域群众一部分权益的让渡，而公众对于此类项目的抵触情绪也多缘自于此。

　　综合多地的成功经验来看，在无法完全消除邻避型项目负面影响的情形下，化解公众抵触情绪最有效的措施，就是建立“谁受益谁补偿、谁影响谁受偿”的利益调节与平衡机制。

　　事实上，求解邻避问题的核心，正是要平衡好经济发展与社会和谐、公共利益与局部利益的关系。在此方面，政府部门和建设单位应该提升认识，形成合力。双方应充分意识到，让村民共享发展成果，建设性地呼应群众合理诉求，于政府而言是提升公共服务水平的要求，于企业而言是“小成本、大发展”，最终则是经济效益与社会效益的共赢。

　　具体措施方面，在土地补偿等常规的利益调节方式之外，建设单位可以针对项目所在地群众的实际需求，立足于地方经济的长远发展，协同政府部门建立复合型的共享机制，并提高生态补偿方案的可选择性和可接受性。

　　比如，在经济补偿之外，还可以在项目所在地增加民生投入、改善公共环境，采取诸如增加就业机会、增加优质学位等其他附带的补偿办法，依照被补偿者的心理需求给予及时雨般的呼应。

　　国内外邻避项目建设的成功经验均表明，主动的认知引导和利益杠杆的调节效果，要比单纯使用行政手段更加有效。尤其是在征地拆迁环节，注重创新利益协调机制，根据民意诉求制订征地拆迁政策，邻避困境就有可能迎刃而解。

　　在一些国家，还有另外一些颇有启示的方式。以浪漫著称的北欧地区，将垃圾焚烧厂与艺术结合，以降低民众对于垃圾焚烧厂的抵触情绪。比如丹麦的“能源之塔”垃圾焚烧炉，其设计灵感来自于罗斯基勒大教堂，采用了特别的多孔设计，让它看起来极具观赏性。在日光下，颇具艺术感的建筑造型与蓝天白云交相辉映；在夜晚，人们能够透过孔洞看到炉内发出的闪烁光芒。看了丹麦的“能源之塔”，谁还会说垃圾发电厂一定是破坏环境的？它完全可以成为改善环境的标志性工程。

　　当然，利益共享机制，牵动的是多方的利益调整，而建立完善的利益调节与平衡机制，需要的是多部门、多层级、多主体的协同配合，而不能只是“头痛医头、脚痛医脚”的应急式变通。同时亦须强调的是，各种利益调节均应严格约束在法律范围之内执行，这是一个基本的底线原则。