佛山市禅城区：行政机关负责人出庭应诉成新常态

佛山市禅城区政府自2008年5月狠抓行政机关负责人出庭应诉工作，行政机关负责人出庭统计口径率超过100%,行政案件机关负责人主动出庭应诉已经成为新常态，形成了行政官员主动出庭、法官依法裁判、诉讼群众自觉接受司法裁决结果的良性循环机制。 

一、率先推行行政机关负责人出庭应诉，持之以恒坚持行政机关负责人出庭应诉制度

2007年，通过广泛调研和各方面信息反馈，发现全区行政机关诉讼案件中通常委托外聘律师出庭应诉，许多委托代理人虽然掌握专业法律知识，但对具体的行政执法业务、执法程序等不熟悉，事实上也缺少行政方面的专业律师，导致对基本涉诉事实不清楚，不能应对原告或法官的询问。类似“不清楚、不知道、庭后问问经办人再回答”的尴尬局面在委托代理人代理行政诉讼案件中经常出现。这既难以让原告信服，亦拖延了诉讼时效，浪费了宝贵的司法资源，严重损害了政府公信力。特别是对行政案件的处理结果，无论是维持还是改判，往往是行政机关、行政相对人、法院三不满意，“互相拆台和指责对方”，导致行政诉讼陷入了恶性循环的怪圈。

针对上述困境，在区政府主要领导的支持下，禅城区法院、区政务监察局、区法制办集中力量从深层次分析原因，寻找对策，认为既要从思想上重视行政应诉工作，又要从制度上大力推进行政应诉制度的改革和创新。于是，禅城区行政机关负责人出庭应诉制度应运而生。

2008年5月15日禅城区政府印发了《关于促进依法行政减少诉讼风险的意见》（佛禅府办〔2008〕112号），标志着全区行政机关负责人出庭制度的建立。《意见》明确提出“建立行政机关负责人出庭应诉制度”。要求行政机关负责人在下列情况下原则上应出庭应诉：本年度的第一件行政诉讼案件；有重大社会影响的行政诉讼案件；对本单位行政执法活动可能产生重大影响的行政诉讼案件；人民法院或同级政府法制工作部门要求行政机关负责人出庭应诉的行政诉讼案件。2009年以后，区直行政机关做到了第一宗案件行政机关负责人出庭率100%。

二、以区长出庭应诉为契机，全区行政机关负责人出庭蔚然成风

尽管禅城区狠抓行政机关负责人出庭应诉，但长期以来往往只是部门负责人出庭，区政府主要领导出庭尽管有筹划但往往因意外导致流产，严重影响了这项工作的整体效果。2015年5月1日，修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》开始施行，该法第三条规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”根据这一规定，禅城区抓住时机，2015年7月在外来务工人员余国阳状告禅城区人力资源和社会保障局、禅城区人民政府一案中，区长孔海文、区人社局局长梁炳军出庭应诉，时任佛山市长鲁毅和市政府各部门主要负责人到庭旁听。庭审观摩结束后，还组织参加召开了庭审观摩座谈会，交流了庭审观摩感受，总结了开展庭审工作经验。行政机关负责人观摩庭审活动，提高了出庭应诉水平和能力，强化了依法行政意识，同时借助媒体宣传行政机关负责人出庭应诉工作，提高了全社会的法治意识。

为了推进行政机关负责人出庭应诉工作，禅城区还首创了“出庭行政机关负责人”这一法律术语，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五条规“行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托一至二名诉讼代理人”的规定,就是借鉴了上述经验而出台的。

禅城行政机关负责人出庭应诉工作的数据是:2009年4人5件，2010年2人2件，2011年9人11件，2012年21人59件，2013年19人36件，2014年29人56件，2015年13人31件，2016年9月前共有9人16件。

三、行政机关负责人出庭应诉取得了良好效果，提升了法治政府建设水平

禅城区以大力推行政机关负责人出庭为突破口，加快了法制政府建设的步伐。“行政机关负责人出庭应诉”其意义不只是为了就事论事的诉讼审理，更在于体现政府官员对法律的敬畏、践行法治的决心，具有率先垂范的引领效应，传导给社会的是法律至上、依法治国的法治理念，自上而下地树立政府依法行政，老百姓尊法守法的良性循环。“行政机关负责人出庭应诉”是打造法治型政府的有力抓手，是构建法治社会的强大支撑。

禅城区近年来启动了祖庙—东华里、普君南、澜石改造、仁寿寺片区、南浦村、奇槎片区等大面积征收拆迁工作，没发生过一起大规模的上访事件。近年来禅城群众对政府的满意率一直较高，这与政府各职能部门依法行政、公正执法有着密切关系，也与行政机关负责人主动出庭应诉有直接关系。行政机关负责人出庭参加诉讼，既可体现法律面前人人平等的法治原则，也有利于推动依法行政。这对行政部门负责人利大于弊。通过出庭应诉，可以提高法治意识，及时了解本部门依法行政状况，及时查找工作漏洞，倾听群众的意见，增强群众的信任感，有助于减少违法行政。

据统计，2007年以前禅城区被告行政机关的败诉率往往高达30%以上，一些执法问题长期得不到纠正，行政机关屡屡在同一问题上重复败诉。行政机关负责人出庭应诉制度得到推行后，一次诉讼就能发现和纠正几个错误，一次庭审就能实现一次重大进步，行政机关直接败诉率明显下降，近五年来已降至10%以下。行政机关负责人出庭应诉，使司法公信力和权威得到群众更广泛的认同，在行政案件数量连年攀升的同时，原告的服判息诉率却不断提升，近8年来更是实现了零申诉、零上访。　

行政机关负责人出庭应诉容易使当事人产生信任感，有利于缓解群众对政府的成见；容易成为媒体关注的焦点，有利于法治宣传；容易让政府发现自身问题并对工作予以改进，充分表现了政府勇于担责的诚意。近8年来，禅城区统计口径的行政机关负责人出庭应诉率超过100%，被法制日报、南方日报等主流媒体报道。2010年区政府法制办获依法治省办、省法制办、省高级人民法院等联合表彰为“全省行政复议应诉工作先进单位”。2015年禅城区在佛山市依法行政考评中名列第一。

                                                                                                  （佛山市禅城区法制办供稿）