积极探索实践 护航自贸试验

积极探索实践  护航自贸试验

——人民法院为自贸区建设提供司法保障座谈会述评

徐劲草  秦男

来源：人民法院报

国务院批准在广东、天津、福建三地设立新的自贸区并扩展上海自贸区范围，是我国加快构建开放型经济新体制的重要举措。如何对接新战略、回应新需求，为自贸区建设提供强有力的司法保障，是沪津粤闽四地法院共同面临的重大课题。为搭建各级法院间纵向信息直通渠道和各地自贸区相关法院间横向交流平台，最高人民法院民四庭近日在上海市浦东新区人民法院设立“自贸区司法保障研究基地”，并召开“人民法院为自贸区建设提供司法保障座谈会”。就如何为建成国际化、法治化的自贸区提供优质高效的司法保障展开研讨。

一、  探索与准备

四地自贸区各具特点，建设重心各有侧重。上海自贸区重在外资负面清单管理、扩大开放领域、转变贸易发展方式、深化金融创新、完善法制保障先行先试，示范引领特点突出，涉制度创新案件亦先行出现。广东自贸区重在粤港澳深度融合，货物及服务贸易纠纷将占比大并凸显涉港澳特点。天津自贸区建设依托京津冀经济圈发挥港口运输及制造业优势，融资租赁和商业保理等新型融资案件将增多。福建自贸区特色在于对接台湾，并作为21世纪海上丝绸之路核心区域与自贸区互联互通，审判工作也将凸显涉台特征。四地自贸区法院积极探索实践，护航自贸试验。上海法院先发实践并已形成5方面6项可复制可推广的司法保障经验，其他三地法院也是未雨绸缪，积极部署。

（一）加强制度准备，确保司法保障形成有效合力。上海高院在更新司法理念、健全审判组织、创新专业审判机制、推进司法改革、加强队伍专业化建设等方面作出了系统性谋划；天津高院提出了22条服务保障具体举措；广东、福建高院正抓紧制订相关工作方案。

（二）完善机构建设，回应自贸区案件专业化审判需求。上海浦东法院2013年11月5日设立自贸区法庭对涉改革创新投资、贸易、金融及知识产权案件进行集中审理并适时调整受案范围，上海一中院设自贸区案件专项合议庭，确保自贸区案件得到公正高效审理。津粤闽自贸区相关法院均已着手统筹协调，落实专业化审判机构的设置工作。

（三）着力机制创新，促进自贸区法治化营商环境培育。在纠纷解决机制上，上海浦东法院、一中院引入调解组织在法院设调解庭，建立自贸区商事纠纷非诉调解机制，上海二中院推出仲裁与审判衔接办法；广东法院选任香港籍陪审员、调解员，创新纠纷解决方式。在司法延伸机制上，天津法院签署京津冀三地执行联动协作协议；福建法院成立协调小组专门负责内外部统筹协调；上海浦东法院与监管部门协同建立市场主体信用促进机制，共建自贸区法治化环境。在司法公开和诉讼便利化机制上，广东法院运行立案登记制并与诉前调解对接；上海浦东法院开通自贸区法庭中、英文双语互联网站，为当事人提供全方位、集约化的双语诉讼服务。

（四）坚持调研分析，服务自贸区建设风险防范和有序推进。坚持前瞻调研，天津法院就天津自贸区的金融审判问题形成了31条制度清单；福建法院梳理现有案件情况，预判纠纷趋势；上海一中院发布自贸区案件审判指引，浦东法院发布自贸区一年案件审判白皮书。坚持专项分析，上海浦东法院对自贸区开放和创新重点领域案件专项跟踪、定期分析，及时预警制度漏洞，为自贸区风险防范和有序发展建言献策。

        二、问题与挑战

（一）自贸区专业化审判机构建设相关问题待明确。其一，审判机构建设和定位缺少统一指引。在相关基层法院设立专业化法庭作为自贸区司法保障一线机构，是各地自贸区的普遍选择。但是，作为商事特点突出的专业化法庭，其建设是以自贸区功能区而非行政区为依托，与传统人民法庭在机构设置、职能定位、案件管辖上差异较大，其建设方式和定位尚缺乏统一的制度保障和权威引导。其二，审判机构设置能级相对行政机构偏弱。自贸区建设涉及甚广，而当前已设立和筹备中的自贸区法庭，基本是比照基层法院的派出机构进行设置，行政级别与自贸区相关主管机构难以匹配，在多部门事项协调上渠道不畅。其三，受案范围及审理权限受到限制。各地自贸区相关基层法院或多或少地受到案件受理标的、涉外或知识产权案件管辖权等限制以及法院内部部门间案件管辖协调问题，各地区及区域间均难统一，不利于相关案件的集约审理、高效化解。

（二）自贸区相关案件的法律适用情况复杂。其一，“先行先试”与“严格依法”如何平衡。从上海浦东法院自贸区法庭的审判实践看，自贸区政策性文件、地方性法规难成裁判依据，严格依据现行法律不能有效解决制度创新中遇到的新问题。自贸区的扩展与深化，将使法院在更广范围、更多领域，持续面临相关政策上升为法律前的“立法真空期”如何适用法律、改革举措与现行法律不协调时如何解决纠纷的问题。其二，“提升国际影响力”与“国内法限制”如何协调。对接国际规则是自贸区建设的重头戏，与会者提出，境外投资者对自贸区域外法的适用关注度普遍较高，但受限于现有法律，只有符合相关要件才能适用域外法，且当前域外法查明机制薄弱，不利于自贸区国际影响力的形成。

（三）自贸区多元纠纷解决机制尚待完善。其一，诉调衔接方面，从上海浦东法院自贸区法庭的实践看，虽然非诉讼专业调解的费用较低、方式灵活，但当事人选择非诉调解及调解成功率并不高，反映该机制的纠纷解决专业性、权威性及社会认同度有待提升。其二，审裁对接方面，与诉讼相比，当事人选择仲裁解决纠纷的比例较低，仲裁解纷专业、灵活的优势难以发挥，国内仲裁机构的国际化程度需进一步提升，法院对国内、国际仲裁的支持力度还需进一步加大。

（四）自贸区专业化审判力量尚待充实。其一，人员配备及培育存短板。虽然各地自贸区审判机构在人员配备上能获得一定倾斜，但自贸区虹吸效应导致的案件数量增长以及制度创新要求法官具备的复合知识背景和国际视野，使得自贸区审判力量在数量、专业素养和人才培育方式上都面临挑战。其二，专家陪审资源不足。虽然上海一中院、浦东法院、广东前海合作区人民法院、横琴新区人民法院等多家自贸区法院在充实专家陪审资源上进行了诸多探索，但总体上看，自贸区司法体系内的各类专家资源仍明显不足，并受制于人大任命任期5年的法律约束程序，许多活跃在学术领域的专家学者不能及时参与到自贸区法治活动的具体实践中。

        三、对策与建议

（一）科学划定自贸区案件集中管辖范围。一是合理界定“自贸区案件”，如福建法院建议，从诉讼主体、法律事实和标的物指向等方面，综合界定自贸区案件范围。二是适度放宽自贸区案件审理权限，如天津法院建议，制定针对自贸区专业审判机构的管辖规定，放宽基层法院相关案件级别管辖。三是充分考虑自贸区设立的战略目的和区域特色，如上海浦东法院结合开放型经济体制构建的需求和导向，将由自贸区法庭集中审理浦东法院管辖的与上海自贸区相关联的和与浦东新区开放型经济相关联的投资、贸易、金融商事案件及知识产权民事、刑事、行政案件。

（二）大力推进自贸区专业化审判机构改革建设。法庭设置上，广东法院建议，突破自贸区片区间的跨区限制，建立与行政区划适度分离的专业化审判机构。队伍建设上，天津法院提出，注重培训的实用性和针对性，根据自贸区审判需要加大专项培训力度，优化法官知识结构。审判权运行上，上海法院提出，进一步加强自贸区审判机构组织建设、审判团队工作模式、法官及辅助人员考评制度以及以庭审为中心的审判方式等方面的司法改革探索。

（三）进一步完善自贸区纠纷多元化解决机制。在总结前期经验的基础上，各地法院及有关专家提出了一系列完善自贸区纠纷解决机制的建议：广东法院表示，将继续发挥港澳商会协调优势，构建涉港澳民商事纠纷行业化解平台；上海法院将在自贸区引入更多特邀调解组织，并根据其特点探索实行调解案件专业化分流；有学者建议，在多元化纠纷解决机制构建中确立调审分离原则，避免调解过程影响司法裁判。

（四）着力确保自贸区案件的立审执质效。落实自贸区案件立案登记专人负责，保证案件集中管辖的有效实施；树立正确理念、统一裁判尺度，公正高效化解自贸区纠纷，形成审判规则，营造和维护自贸区营商环境；加大自贸区案件执行力度，利用京津冀、粤港澳等区域联动优势，创新执行机制，提升执达效果。上海浦东法院还建议，建立和完善自贸区案件立审执跨部门衔接机制，保证自贸区案件的专项管理。

（五）加快探索提升自贸区司法国际公信力的有效路径。一是通过管辖提升司法话语权，如上海法院提出关注和研究自贸区开放格局下跨境投融资、国际板交易、离岸金融等具有“走出去”特征的纠纷的管辖问题，彰显我国司法主权。二是通过对接国际规则提升国际公信力，如有学者建议在非诉纠纷解决机制中大胆对接国际投资贸易规则，并提升司法对涉外仲裁的包容度和支持度。三是通过域外法准确适用提升司法影响力，加快对域外法的查明制度建设，积极打造域外法查明平台。

（六）加强自贸区法院之间的经验交流。最高人民法院民四庭“自贸区司法保障研究基地”为四地自贸区相关法院提供了研究问题、分享经验的平台，将在畅通信息传送、跟踪重点领域案件、指导疑难案件审判、促进区内法治完善、总结可复制可推广保障经验方面发挥积极作用。对这一平台的运行，上海法院建议，通过平台形成自贸区案件情况报送直通渠道，强化各级法院间在案件情况、法律适用等方面的纵向信息联通；天津法院提出，依托平台建立自贸区司法服务保障联席会议制度，强化各地自贸区法院间的横向交流。

（七）构建司法与相关监管机构的常态化联动机制。服务保障自贸区建设作为一项综合性、系统性工程，离不开各相关部门的协同联动。上海法院建议，一方面，促进协同联动全面化，在信息交换共享、问题会商研究、企业信用促进、权利保护协同机制等各个方面，畅通司法与行政监管部门及相关机构间的沟通联络；另一方面，推进联动机制的制度化建设和常态化运行，形成长效的良性互动和共治合力。

（作者单位：上海市浦东新区人民法院）

(责任编辑：杜淑琴）