两会代表委员就立法模式及管理体制等建言献策 土壤污染防治立法有序推进

　　3月8日，全国人大常委会向十二届全国人民代表大会第五次会议提交工作报告表示，2017年，全国人大常委会将制定土壤污染防治法，修改水污染防治法，促进生态文明建设。3月9日，环境保护部部长陈吉宁在记者会上表示，环境保护部将继续配合开展大家都关心的土壤污染防治法起草工作。

　　早在3月4日，十二届全国人大五次会议新闻发布会上，大会发言人傅莹表示，我国部分地区水和土壤的污染问题相当严重，全国人大常委会现在正在加紧修订水污染防治法，制定土壤污染防治法。

　　随着土壤污染防治专门立法的启动，我国土壤污染防治的相关制度也将逐步完善。这项工作目前走到了哪一步？针对立法过程中争议较大且亟待解决的问题，本次“两会”上又有哪些声音？记者采访了代表委员及有关专家。

　　土壤污染问题已经成为继大气污染、水污染之后引起全社会高度关注、急需解决的重大环境问题。

　　从国务院有关部门进行的土壤污染状况调查结果来看，我国的土壤环境总体上形势严峻、不容乐观，部分地方污染严重。

　　土壤污染防治事关人们舌尖上的安全，关系到广大人民群众的切身利益。长期以来，我国土壤污染防治工作基础相对薄弱，没有专门的单行法律，使得各级政府和有关部门缺乏有效监管的法律依据，这一问题亟待解决。

　　去年全国两会，全国人大环资委副主任委员袁驷在回答记者提问时表示，本届全国人大常委会已把土壤污染防治法列入了立法规划一类项目，由环资委负责牵头起草和提请审议。

　　草案征求意见稿已形成  

　　“我国针对土壤污染防治的规定散见于环境污染防治、农业环境保护、自然资源保护等领域的法律法规中，缺乏系统性、针对性。‘土十条’的出台在一定程度上为土壤修复提供了政策性指引，然而其约束力有限，尚存在监督管理力度不够、相关部门职责不明确等现象。就现有法律体系而言，水污染、大气污染治理均具备了专门的法律规制，但土壤污染防治立法仍是空白。”全国人大代表周奕丰日前在接受采访时建议，尽快出台土壤污染防治法，依法治土，抓住“预防为主、防治结合”的核心，优化土壤环境管理模式，严格执行“有法必依、违法必究”的奖惩措施，从法律层面保障土壤环境。

　　作为全国人大代表，全国政协社会和法制委员会驻会副主任、中国环境资源法学研究会副会长吕忠梅已3次领衔提交关于制定土壤污染防治法的议案。“从最早提出环境保护法修改，到2012年启动环境保护法的修改，我中间提了五六次相关议案。像去年我提了水污染防治法的修订、连续3年提了土壤污染防治法的制定，现在可以看到，这些议案得到了回复、落实，进到了立法程序中。”

　　记者了解到，环境保护部自2006年起就成立了《土壤污染防治法》立法起草研究小组，着手启动研究工作。

　　公开资料显示，2012年，土壤污染防治立法列入国务院立法工作计划三类项目。2013年，在第十二届全国人大常委会确立的68项立法规划中，土壤污染防治法被正式纳入第一类项目（条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案）中。

　　环境保护部政策法规司有关负责人表示，2013年年底，全国人大环资委正式委托环境保护部起草草案的建议稿。2014年12月，草案建议稿提交全国人大环资委。

　　2015年以来，全国人大环资委牵头成立了土壤立法专家组、工作组和协调组，制定了立法工作方案，组织召开土壤污染防治立法部门座谈会和专家座谈会，初步形成了征求意见稿草案。

　　值得注意的是，2016年5月，国务院颁布了《土壤污染防治行动计划》，作为当前和今后一个时期全国土壤污染防治工作的行动纲领，“土十条”对土壤专门立法的进程起到了推动作用。“‘土十条’为立法提供了基础，而大气污染防治法和水污染防治法的相继修改，又为土壤污染防治立法提供了成功经验。”全国人大代表刘正军说，土壤污染防治立法时机已成熟，具备出台条件。

　　由于土壤污染防治与大气、水污染防治相比基础薄弱，全国人大环资委还积极推动地方性法规的制定，建议湖南、湖北、广东、山东、河南、吉林、福建7个省份先行探索。截至去年，福建省和湖北省先后颁布了土壤污染防治专门立法，并建立起一系列土壤污染防治制度，成为地方开展土壤污染防治工作的主要依据，一定程度上为国家立法提供了可参考的建议。

　　据全国人大环资委法案室主任翟勇介绍，土壤污染防治法草案征求意见稿已经形成，目前正在整理相关意见。“这部法律仍然在制定过程中。”他表示，土壤污染防治法正按照计划有序推进，初步计划2017年提请全国人大常委会审议。

　　污染土壤责任主体如何认定？  

　　目前国家立法仍未颁布，但有关土壤污染防治的争论却持续不断。法学界对几个关键问题存在争议，主要涉及立法模式及土壤环境管理模式的选择、污染土壤修复目标的确定及污染土壤责任主体的认定等。

　　记者在采访中发现，在所有问题中，争议最大的是责任主体问题。

　　以建设用地为例，在美国，法律规定的连带责任非常广泛，责任主体不仅包括污染物排放者和排放时的业主，还包括这一不动产当前的业主、使用人、经营者，以及危险废物制造者、运输者甚至贷款者等。严厉的连带责任制度已经阻碍了修复者对污染场地的再开发，甚至导致污染场地被废弃闲置。这种做法在我国是否适用？

　　再比如农用地，一部分专家达成共识认为个体农村散户无法承担土壤评估、修复的责任，但专业大户能否承担尚无统一认识。

　　目前我国土壤污染修复的主要模式是“先修复，再出让”，修复资金大部分来源于政府的财政拨款，由政府修复并通过验收之后再进入土地流转市场。“这其中，国家应该承担什么样的责任？如果最后所有责任都归结到国家的话，可能国家也承担不了那么多。”有代表指出。

　　武汉大学环境法研究所所长、中国环境资源法学研究会秘书长秦天宝认为，基于我国土地归国家和集体所有的基本土地制度以及历史遗留污染场地形成原因的特殊性和复杂性，土壤污染治理责任主体的认定不能简单照搬国外的立法经验。

　　“我国污染场地的治理修复仍然要坚持‘污染者负担’的原则。”他说，对于历史遗留污染场地要具体问题具体分析，对于能够找到污染者的还是应当要求污染者承担责任，对于因改制或企业破产关闭等原因无法确定污染者的，可以考虑根据“受益者负担”的原则，由现有的土地使用权人进行修复。“当然还是应当建立起一套完整的土壤污染修复责任制度，厘清其中各主体承担的责任范围和责任情形，才能避免将来在确定责任主体时可能出现的混乱。其中要特别注意考虑政府在不同情形下不同角色主体中所承担的责任。”

　　法律协调、部门配合等问题待解决  

　　在安徽代表团的讨论中，记者听到了这样的建议，“从国家层面制定土壤污染防治基本法，确立土壤污染防治的基本原则和基本制度，健全土壤污染防治管理体制，尽快形成顶层设计；划清土壤污染防治有关部门的权限和职责，在一个部门统一管理的基础上，建立议事协调机构，加强各部门之间的分工和协调，协同推进土壤污染防治，加快完善土壤环境保护标准体系。”

　　湖南师范大学法学院教授李爱年表示，关于土壤保护利用，除了土壤污染防治法外还有土地管理法，这使得“一个事情被人为分开了”。这有点类似于“水法管水量，水污染防治法管水质”。在管理机构上，环保部门和其他部门也是各管一摊。

　　由于我国在土壤污染防治方面存在多头管理、权责不清的问题，不利于部门间各司其职、相互配合，因此在土壤污染防治立法过程中，应考虑划清有关部门的权限和职责。有代表建议，在坚持环境保护行政主管部门对土壤污染防治实施统一监管的前提下，要明确和强调农业行政主管部门在农产品产地土壤污染防治工作中的作用。

　　《土壤污染防治行动计划》中也指出，要加快推进立法进程，配合完成土壤污染防治法起草工作，并且要适时修订污染防治、城乡规划、土地管理、农产品质量安全相关法律法规，增加土壤污染防治有关内容。即不仅要制定土壤污染防治专门立法，而且要注重与现行立法相衔接。

　　环境保护部政策法规司有关负责人表示，土壤污染防治法的立法思路之一是“坚持协调原则”，要处理好与相关法律法规的关系，包括与环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法、固体废物污染防治法以及危险化学品安全管理条例等的关系，还要厘清与土地管理法、基本农田保护条例、土地复垦条例等相关法律法规的立法边界，处理好与“土十条”的衔接，以及与地方立法的衔接。