（2013）粤高法行终字第571号

25.06.2014 13:56

本文来源: 法院

广东省高级人民法院

行政判决书

（2013）粤高法行终字第571号

上诉人（原审原告）：珠海市香洲海城宏峰股份合作公司（以下简称宏峰公司）。住所地：广东省珠海市香洲区凤凰南路1038号九楼东边。

法定代表人：谭汝谋，董事长。

委托代理人：招金泳，广东晨光律师事务所律师。

委托代理人：林晓东，广东导正律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：珠海市香洲区人民政府。住所地：广东省珠海市香洲区翠景路99号。

法定代表人：闫昊波，区长。

委托代理人：李祥琴、张丽娜，广东运胜律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：珠海市香洲区海洋和农渔局（以下简称珠海市香洲区农渔局）。住所地：广东省珠海市香洲区青春一街16号。

法定代表人：金伟民，局长。

委托代理人：林卓庭，该局工作人员。

委托代理人：张艳华，广东大公威德律师事务所律师。

原审第三人：珠海市香洲区香湾街道办海城经济联合社（以下简称海城经济联合社）。地址：广东省珠海市香洲区沿河东路17号1楼。

负责人：梁沛根，理事长。

委托代理人：周金华，男，住广东省珠海市。

珠海市香洲海城宏峰股份合作公司诉珠海市香洲区人民政府行政证明纠纷一案，广东省珠海市中级人民法院于2012年11月5日作出（2012）珠中法行初字第26号行政裁定，裁定驳回宏峰公司的起诉。宏峰公司不服，向本院提起上诉。本院于2013年3月25日作出（2013）粤高法行终字第50号行政裁定，裁定本案由珠海市中级人民法院继续审理。珠海市中级人民法院在本案继续审理过程中，依法追加了珠海市香洲区海洋和农渔局为本案被告。经审理，广东省珠海市中级人民法院于2013年7月25日作出（2012）珠中法行初字第26号行政判决。宏峰公司不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

原审法院经审理查明：一、关于珠海市香洲区海城渔民委员会（以下简称海城渔委会）的主体身份。2001年9月25日，珠海市香洲区人民政府作出《关于在62个行政村设立社区居民委员会的批复》（珠香府复[2001]15号），决定在珠海市香洲区香湾街道办海城行政村设立海城社区居民委员会。为使用和管理好“村转居”过渡期的新旧印章，珠海市香洲区人民政府于2001年9月28日特制定了《“村转居”过渡期印章使用管理办法》，规定原村委会公章2001年9月28日起交各镇街，并由专人保管，因延续业务，处理遗留经济事务等情况下，经书面申请，镇、街领导审查可以盖章。2002年8月26日，珠海市香洲区农村集体资产管理办公室对海城渔民委员会作出《关于同意组建成立珠海市香洲海城宏峰股份合作公司的批复》（珠香农管[2002]26号），同意海城渔委会组建成立珠海市香洲海城宏峰股份合作有限公司。为解决海城渔委会的历史遗留问题，珠海市香洲区香湾街道办事处于2008年7月1日报请珠海市香洲区人民政府对海城渔委会的主体身份是否撤销作出答复，珠海市香洲区人民政府于2008年7月25日作出《关于海城渔委会主体身份问题的批复》（珠香府函[2008]63号），表示珠海市香洲区人民政府没有收到街道办事处关于撤销海城渔委会的申请，也未发文批准撤销海城渔委会。珠海香洲区人民政府分别于2011年7月27日和2012年1月21日两次致函珠海市工商行政管理局，强调海城渔委会未被撤销，且可以处理历史遗留问题。

二、关于涉案土地的有关问题。2001年11月2日，中共珠海市香洲区委下发《中共珠海市香洲区委珠海市香洲区人民政府关于进一步做好“村转居”工作的意见》（珠香字[2001]60号），该意见明确原则上行政村和村属企业的资产以股权形式全部量化给股民，但条件不成熟的，可以暂时保留，适当时候再进行量化。2002年8月9日，海城渔委会与宏峰公司签订《债权、债务协议书》，该协议书第一条记载“经过清产核资，珠海市香洲区海城渔民委员会总资产为8513万元，负债7295万元，所有者权益1218万元。经双方研究决定将珠海市香洲区海城渔民委员会的债权、债务由珠海市香洲海城宏峰股份合作公司接管（接收的债权、债务详见《清产核资审计报告》），接管后由珠海市香洲海城宏峰股份合作公司负责偿还和追究追收债权。”上述总资产、负债及所有者权益与《关于珠海市香洲区海城渔民委员会的整体资产评估资产评估报告书》（中拓正泰P2001-1367号）资产评估结果汇总表记载的相关数据基本一致。该评估报告强调，因海城渔委会未能提供红山宗地、唐家宗地以及梅溪村宗地的产权证明及相关系数如容积率和商住比例，故未将上述三宗地列入评估范围，对此，珠海市香洲区农村集体资产管理办公室作出的《关于海城渔民委员会名下改制资产有关问题的复函》（珠香农管[2008]7号）以及珠海市香洲区香湾街道办事处于2008年10月27日出具的《关于海城渔委会名下土地归属问题的答复》亦持相同观点。宏峰公司称根据2004年2月20日的股东会决议，511名股东确认涉案土地属于宏峰公司所有的情况下，以每股价值4.4倍的价格将其持有的股权转让。珠海市香洲区人民政府则认为涉案土地没有纳入评估范围，不属于宏峰公司的财产，故股东无权将不属于其名下的土地计入股价于2004年转让给他人。

根据《建设用地批准书》（珠海市 [1999]国土字第004号、珠海市[1999]国土字第181号）的记载，大环山宗地和梅溪宗地的用地单位是海城渔委会，性质为划拨。2008年5月30日，海城渔委会在《珠海特区报》刊登《遗失声明》，声明遗失了《建设用地批准书》两份（珠海市 [1999]国土字第004号、第181号），《中华人民共和国建设用地规划许可证》两份（编号2006拨字039号、064号）。2008年11月12日，珠海市国土资源局向海城渔委会补发了位于珠海市香洲翠景路北侧9862.18平方米用地的珠海市2008准字第073号《建设用地批准书》。

关于涉案土地，2004年8月11日，珠海市土地管理领导小组向宏峰公司作出《复函》（珠土管函[2004]8号）称：“经市土地管理领导小组第十二次会议研究，决定收回你司位于淇澳大桥东侧1409平方米商业住宅用地，将相应的建筑面积增加到前山大环山用地中，大环山用地功能不变，提高容积率。至于梅溪工业区5020.54平方米生产自留用地暂不整合，今后视实际情况再另行审议。”2006年4月24日，宏峰公司向珠海市信贷投资业务办公室缴纳了人民币349678元土地出让金。2006年4月26日珠海市信贷投资业务办公室出具的收据显示缴款人为海城渔委会。2008年至2012年，宏峰公司还缴纳了大环山宗地以及梅溪宗地的城镇土地使用税。

关于珠海市香洲区人民政府颁发证明书的过程。2010年，经过表决、公示，海城渔委会确定海城土地受益人为788人。2012年4月1日，海城渔委会向珠海市香洲区农村集体经济组织的主管部门，即珠海市香洲区农渔局递交《关于成立海城经济联合社的请示》，并提交了《香洲区香湾街道海城经济联合社章程》、《海城经济联合社成立大会会议记录》、《海城经济联合社成立大会成员签到表》、《海城经济联合社理事长选举会议记录》、《海城经济联合社监事长选举会议记录》、《海城渔委会名下土地资产评估问题会议记录》、《理事长身份证复印件》等申请材料。2012年5月10日，珠海市香洲区农渔局经审核作出珠香海农字[2012]32号《关于同意成立海城经济联合社的批复》，同意成立海城经济联合社。珠海市香洲区人民政府于2012年5月16日依据《广东省农村集体经济组织管理规定》，向广东省珠海市香洲区香湾街道办海城经济联合社颁发了粤农集字第040256001000号《广东省农村集体经济组织证明书》，证明书记载社址在广东省珠海市香洲区沿河东路17号1楼，理事长为梁沛根。

2012年8月7日，宏峰公司向原审法院提起本案行政诉讼，请求：撤销珠海市香洲区人民政府向广东省珠海市香洲区香湾街道办海城经济联合社颁发的《广东省农村集体经济组织证明书》。

原审法院认为，依据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十八条以及《广东省农业厅农村集体经济组织证明书管理暂行办法》第四条的规定，珠海市香洲区人民政府具有向农村集体经济组织颁发证明书的法定职权。

珠海市香洲区人民政府颁发广东省农村集体经济组织证明书（粤农集字第040256001000号）的主要证据充足，适用法律正确。现有本案证据表明，珠海市 [1999]国土字第004号《建设用地批准书》、珠海市 [1999]国土字第181号《建设用地批准书》，以及《中华人民共和国建设用地规划许可证》（编号2006拨字039号、064号），载明大环山宗地、梅溪宗地的用地单位（使用人）为海城渔委会，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第三十六条的规定，上述两宗地的权属关系在珠海市香洲区人民政府颁发集体经济组织证明书时是明确的。海城渔委会申请设立的海城经济联合社，有具体的社址、组织章程、理事机构、监督机构，组织成员具有社区性，符合《广东省农业厅农村集体经济组织证明书管理暂行办法》第六条规定的申办农村集体经济组织证明书的基本条件。海城渔委会向珠海市香洲区农渔局递交了《关于成立海城经济联合社的请示》，并提交了《香洲区香湾街道海城经济联合社章程》、《海城经济联合社成立大会会议记录》、《海城经济联合社成立大会成员签到表》、《海城经济联合社理事长选举会议记录》、《海城经济联合社监事长选举会议记录》、《海城渔委会名下土地资产评估问题会议记录》、《理事长身份证复印件》等申请材料，符合《广东省农业厅农村集体经济组织证明书管理暂行办法》第七条的要求。

关于宏峰公司认为海城渔委会已被撤销的问题。村委会改为居委会，实际上涉及村委会的撤销或建制调整问题，理应遵循《中华人民共和国村委会组织法》的规定。海城渔委会至今未依照该法第三条第二款规定的程序撤销，宏峰公司认为海城渔委会已被撤销的诉讼主张，缺乏法律依据。

关于宏峰公司认为《广东省农村集体经济组织管理规定》不能作为行政许可依据的问题。依据《行政许可法》第十五条的规定，省级政府规章设定的临时性行政许可实施满一年，如需继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。对此，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会依据《中华人民共和国立法法》第五十五条的规定答复称，为了保证行政管理的连续性，在地方性法规通过前，临时性的行政许可可以继续实施；如果地方性法规未保留该项行政许可，则自地方性法规通过之日起，该临时性的行政许可停止实施。广东省目前正在起草制定农村集体经济组织方面的地方性法规，在该地方性法规未通过前，为了保证行政管理的连续性，《广东省农村集体经济组织管理规定》可以继续实施。

珠海市香洲区人民政府颁发广东省农村集体经济组织证明书（粤农集字第040256001000号）的程序合法。从本案查明的事实来看，珠海市香洲区人民政府颁发上述证明书的程序符合《广东省农业厅农村集体经济组织证明书管理暂行办法》第七条的要求。

关于宏峰公司认为珠海市香洲区人民政府颁发上述证明书的程序违反《行政许可法》第三十六条规定的问题。珠海市香洲区人民政府颁发上述证明书，确定海城经济联合社的主体资格，这一行政行为本身与宏峰公司并无直接关系，宏峰公司的上述主张缺乏法律依据，不予支持。

综上，珠海市香洲区人民政府2012年5月16日颁发广东省农村集体经济组织证明书（粤农集字第040256001000号）的主要证据确凿，适用法律正确，程序合法。宏峰公司的诉讼请求缺乏理据，不予支持。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回珠海市香洲海城宏峰股份合作公司的诉讼请求。案件受理费共人民币50元，由珠海市香洲海城宏峰股份合作公司负担。

上诉人宏峰公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、本案是行政许可纠纷案件，审理范围应当是珠海市香洲区人民政府向海城经济联合社颁发《农村集体经济组织证明书》的具体行政行为是否有事实和法律根据，是否符合法定程序。一审判决超出审理范围。二、一审判决对证据的认定和采信方面错误。珠海市香洲区人民政府提供的证据中只有26—33、35是其作出具体行政许可行为时所依据的证据，其余都是作出具体行政行为后应对本案诉讼才收集的，海城经济联合社提供的证据也全部是行政程序中未作为具体行政行为的依据，不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。一审判决对宏峰公司提供的相关证据不予采信，缺乏依据。三、一审判决认定事实错误，没有查明原海城渔委会包括三块地在内的全部资产在“村转居”改制时由宏峰公司承继，三块地没有单独剥离。四、一审适用法律错误。1、原海城渔委会没有主体资格，也没有机构代码证，公章被收缴，资产及债权债务、人员都已进行处理，不可能在海城同时设立两个基层群众性自治组织，在海城居民居住区设立海城居委会，其前提就是撤销原海城渔委会，一审判决认定原海城渔委会没有被撤销并申请设立海城经济联合社是错误的。2、《广东省农村集体经济组织规定》在《中华人民共和国行政许可法》实施满一年后，并没有在临时期届满前将地方性法规草案提请本级人大及其常委会审议，临时行政许可不能继续实施。且没有法律规定可以由农村行政主管部门批准成立农村集体经济组织，县级人民政府可以向农业行政主管部门批准设立的农村集体经济组织颁发《广东省农村集体经济组织证明书》。一审采信珠海市香洲区海洋和农渔局向原海城渔委会作出的《关于同意成立海城经济联合社的批复》，认定被诉行政许可行为合法是错误的。3、宏峰公司是原海城渔委会的权利义务承受人，原海城渔委会名下包括三块地在内的全部资产由宏峰公司承继，并一直由宏峰公司经营管理和处置。因此，被诉行政许可行为直接关系到宏峰公司重大利益，但二被上诉人未告知宏峰公司，也未给予陈述、申辩和听取宏峰公司的意见。综上所述，一审判决在认定事实和适用法律方面存在严重错误，请求：撤销一审判决，改判撤销珠海市香洲区人民政府向广东省珠海市香洲区香湾街道办海城经济联合社颁发的《广东省农村集体经济组织证明书》。

被上诉人珠海市香洲区人民政府书面答辩称：一、一审审理范围正确，不存在超出审理范围的问题。二、一审判决认定事实清楚，原海城渔委会未被撤销，主体资格仍存在，大环山宗地、梅溪宗地的用地单位为原海城渔委会。三、一审认定珠海市香洲区人民政府向海城经济联合社颁发《广东省农村集体经济组织证明书》的主要证据充足，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。

被上诉人珠海市香洲区农渔局书面答辩称：一审认定事实清楚，适用法律正确，宏峰公司的上诉请求没有事实和法律依据。请求维持原判。

原审第三人海城经联社口头答辩同意珠海市香洲区人民政府、珠海市香洲区海洋和农渔局的意见，并补充如下答辩意见：一、海城经济联合社未利用原海城渔委会的公章，也未欺骗珠海市香洲区人民政府和珠海市国土资源局。二、珠海市房地产登记中心于2013年5月向海城经济联合社颁发涉案土地的产权证，证明原海城渔委会的土地是属于海城经济联合社的，海城经济联合社是合法的。

经审查，原审法院经审理查明的事实清楚，本院予以确认。

另查明：2003年4月3日，珠海市香洲区香湾街道办事处向珠海市香洲区人民政府作出珠香香办字[2003]48号《关于转让香州海城宏峰股份合作公司股权的请示》，因宏峰公司绝大部分股东认为公司运作困难，强烈要求进行股权转让，赞成公司全部股权转让的超过三分之二以上，而且公司董事会也决定采纳大多数股民意见，珠海市香洲区香湾街道办事处拟同意宏峰公司按公司法处理股权。2003年5月14日，珠海市香洲区农村集体资产管理办公司作出珠香农管[2003]6号《关于珠海市香州海城宏峰股份合作公司个人股份转让的批复》，同意宏峰公司个人股份可以按企业章程规定转让。

2012年5月10日，珠海市香洲区农渔局经审核作出珠香海农字[2012]32号《关于同意成立海城经济联合社的批复》，批复海城渔委会成立经济合作组织，名称为：广东省珠海市香洲区香湾街道办事处海城经济联合社。海城经济联合社仅限于解决海城渔委会名下土地的开发，不能从事与海城渔委会土地开发无关的对外活动，海城渔委会土地开发问题解决后，该联合社由成员大会表决通过后解散。

本院认为，本案被诉具体行政行为是珠海市香洲区人民政府于2012年5月16日向广东省珠海市香洲区香湾街道办海城经济联合社颁发粤农集字第040256001000号《广东省农村集体经济组织证明书》。《广东省农村集体经济组织管理规定》（2013年修订）第十八条第一项规定：“农村集体经济组织证明书是农村集体经济组织的身份证明，县级人民政府或者不设区的市人民政府免费向农村集体经济组织颁发组织证明书，具体工作由农业行政主管部门负责。”第十八条第三项规定：“《广东省农村集体经济组织证明书》的样式，由省农业行政主管部门统一制发。”《广东省农业厅农村集体经济组织证明书管理暂行办法》第六条规定：“申办《证明书》应当具备下列条件：（一）按照集体土地所有权和集体资产产权归属设置集体经济组织、土地等集体资产权属关系明确；（二）有社址、组织名称、组织章程、理事机构和监督机构、财务制度和其他管理制度；（三）组织成员具有社区性；（四）独立核算、自负盈亏，能够独立承担民事责任。”第七条规定：“申办《证明书》应当提供下列申请文件和证明材料：（一）申请报告；（二）组织章程及成员大会表决的会议记录；（三）选举社长或者理事长的会议记录；（四）社址所有权证书或使用权证明；（五）本社资产负债表和收益分配表；（六）社长或者理事长身份证复印件；（七）其他有关文件、证明。”第八条规定：“《证明书》按下列程序申报、颁发：（一）申请单位向所在地乡（镇）人民政府、街道办事处或者带农村的农林场提交第七条所列申请文件、证明材料，填写申请表。（二）乡（镇）人民政府、街道办事处或者带农村的农林场对申请单位提交的申请文件、证明材料和申请表进行审核，符合条件的复印留存一份，原件报送县级或不设区的市农业行政主管部门。（三）县级或不设区的市农业行政主管部门对经复核符合条件的申请单位给予填写《证明书》，并转报县级人民政府或不设区的市人民政府。（四）县级或不设区的市农业行政主管部门把同级政府同意并加盖政府印章的《证明书》，向申请单位颁发。”虽然珠海市香洲区人民政府于2001年9月25日作出珠香府复[2001]15号《关于在62个行政村设立社区居民委员会的批复》，决定在海城行政村进行“村转居”工作，珠海市香洲区农村集体资产管理办公室亦批复同意海城渔委会组建成立宏峰公司，但中共珠海市香洲区委于2001年11月2日下发珠香字[2001]60号《中共珠海市香洲区委珠海市香洲区人民政府关于进一步做好“村转居”工作的意见》，明确原则上行政村和村属企业的资产以股权形式全部量化给股民，但条件不成熟的，可以暂时保留，适当时候再进行量化。由于珠海市 [1999]国土字第004号《建设用地批准书》、珠海市 [1999]国土字第181号《建设用地批准书》，以及《中华人民共和国建设用地规划许可证》（编号2006拨字039号、064号），均明确载明大环山宗地、梅溪宗地的用地单位（使用人）为海城渔委会。珠海市香洲区人民政府作出珠香府函[2008]63号《关于海城渔委会主体身份问题的批复》，表示未发文批准撤销海城渔委会；并分别于2011年7月27日和2012年1月21日两次致函珠海市工商行政管理局，强调海城渔委会未被撤销，可以处理历史遗留问题。因此，为妥善解决历史遗留问题，原海城渔委会申请设立海城经济联合社，有具体的社址、组织章程、理事机构、监督机构，组织成员具有社区性。海城渔委会亦向珠海市香洲区农渔局递交了《关于成立海城经济联合社的请示》，及《香洲区香湾街道海城经济联合社章程》、《海城经济联合社成立大会会议记录》、《海城经济联合社成立大会成员签到表》、《海城经济联合社理事长选举会议记录》、《海城经济联合社监事长选举会议记录》、《海城渔委会名下土地资产评估问题会议记录》、《理事长身份证复印件》等申请材料，均符合上述有关申办《证明书》应当提供的申请文件、证明材料及申报程序的规定。珠海市香洲区农渔局经审核又作出珠香海农字[2012]32号《关于同意成立海城经济联合社的批复》，批复成立海城经济联合社，仅限于解决海城渔委会名下土地的开发，海城渔委会土地开发开问题解决后，该联合社由成员大会表决通过后解散。因此，珠海市香洲区人民政府于2012年5月16日向广东省珠海市香洲区香湾街道办海城经济联合社颁发粤农集字第040256001000号《广东省农村集体经济组织证明书》，未违反上述规定，并无不当。原审法院据此判决驳回宏峰公司主张确认珠海市香洲区人民政府颁发粤农集字第040256001000号《广东省农村集体经济组织证明书》违法的诉讼请求正确，本院予以维持。宏峰公司上诉认为，原审判决认定事实错误，海城渔委会已被撤销，海城经济联合社的成立不合法，被诉具体行政行为侵害其承继的资产利益，构成违法，请求撤销原审判决及被诉《广东省农村集体经济组织证明书》等，因缺乏事实根据和法律依据，上诉理由不成立，本院不予采纳。宏峰公司主张涉案三块土地的权属以及因涉案土地而缴付的相关税金等，属于另外的法律关系，可依法另寻救济。

全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会于2004年12月17日对“政府规章中保留的临时性行政许可的有效期限”作出答复如下：“根据《中华人民共和国行政许可法》第十五条第一款规定：‘本法第十二条所列事项，尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规定的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施满一年需要继续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规’根据这一规定，政府规章设定的行政许可是临时性的行政许可，实施满一年，需要继续实施的，应当制定地方性法规。为了保证行政管理的连续性，应当在临时期届满前将地方性法规草案提请本级人大及其常委会审议。在地方性法规通过前，临时性的行政许可可以继续实施；如果地方性法规未保留该项行政许可，则自地方性法规通过之日起，该临时性的行政许可停止实施”。广东省目前正在起草制定农村集体经济组织方面的地方性法规，在该地方性法规未通过前，为了保证行政管理的连续性，《广东省农村集体经济组织管理规定》可以继续实施。因此，珠海市香洲区人民政府依据《广东省农村集体经济组织管理规定》颁发粤农集字第040256001000号《广东省农村集体经济组织证明书》，亦无不当，本院予以维持。宏峰公司上诉认为《广东省农村集体经济组织管理规定》不能作为被诉具体行政行为合法的依据，理据不足，本院不予采纳。

综上所述，原审判决正确，依法应予以维持；宏峰公司上诉请求改判的理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人宏峰公司负担。

本判决为终审判决。