（2014）粤高法行终字第752号

07.09.2014 02:16

本文来源: 法院

广东省高级人民法院

行政判决书

（2014）粤高法行终字第752号

上诉人（原审原告）：周榆海等268人。

诉讼代表人：周榆海，男，住广东省从化市。

诉讼代表人：林根平，男，住广东省从化市。

诉讼代表人：李金湖，男，住广东省从化市。

被上诉人（原审被告）：从化市人民政府。住所地：广东省从化市街口街新城东路99号。

法定代表人：蔡澍，市长。

委托代理人：胡海源，广东流溪律师事务所律师。

委托代理人：黄雪征，广东流溪律师事务所律师助理。

原审第三人：广州市国营横江农工商联合公司。住所地：广东省从化市城郊街旧飞机场。

法定代表人：罗华娇，经理。

委托代理人：殷锦培，广东政衡律师事务所律师。

委托代理人：李海珍，广东政衡律师事务所律师助理。

上诉人周榆海等268人因诉被上诉人从化市人民政府作出的从府行决字［2013］1号土地权属处理决定，不服广东省广州市中级人民法院作出的（2013）穗中法行初字第121号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

原审法院经审理查明：1959年11月29日，从化县人民委员会决定在城郊公社的新星、光辉、西山、横江、中流及县苗圃场、甘蔗场等五个大队两个场的所属地区，建立国营横江农场，上述各队（场）的干部农民及所有物资财产土地转由国营横江农场管理。包括沙梨园分场在内当时被划归农场管理的村民成为农场职工，由农场发放工资享受国家农业工人待遇，至1983年兴办职工家庭农场，实行经营联产承包责任制止。1980年，在原国营横江农场基础上成立了第三人广州市国营横江农工商联合公司，农场与公司二者并存至今。

2000年1月18日，从化市国土资源和房屋管理局向第三人广州市国营横江农工商联合公司颁发了包括本案涉及的从府国用（2000）字第00064号、第00065号、第00051号在内的22个《国有土地使用证》，权属类型为划拨。2006年12月29日，从化市国土资源和房屋管理局与第三人根据从府办批［2006］1083号《批复》要求，签订《收回国有土地使用权合同》，合同约定第三人同意从化市国土资源和房屋管理局收回包括涉案土地在内的26宗地块，面积共约8435.45亩，由从化市土地储备开发中心补偿6000万元给第三人，款项专项用于偿还第三人欠从化市财政的债务、欠税局的税金和解决第三人应付的机场移交款、职工社保金、职工住房公积金、安居工程等款项。合同签订后，上述土地使用权变更至从化市土地储备开发中心名下。第三人范围内农民户口原为全民农业户性质，后于2001年11月统一转为居民户口。

2013年8月20日，周榆海等458人不服从化市国土资源和房屋管理局于2006年12月29日与第三人广州市国营横江农工商联合公司签订的《收回国有土地使用权合同》，向被告提出行政复议申请。被告经审查作出从化府行复［2012］17号《行政复议决定书》，该行政复议决定以第三人在签订《收回国有土地使用权合同》时享有对涉案土地的国有土地使用权，并符合法律法规的相关规定为由，维持了从化市国土资源和房屋管理局与第三人于2006年12月29日签订的《收回国有土地使用权合同》。该行政复议决定亦告知原告如对从化市国土资源和房屋管理局颁发给第三人的从府国用（2000）字第00064号、第00065号、第00051号《国有土地使用证》不服须另外提起土地确权申请。

后周榆海等人根据上述行政复议指引，以横江农场沙梨园生产队全体村民名义向被告提起涉案土地确权申请。被告经审查作出从府行决字［2013］1号《土地权属争议案件不予受理决定书》，该决定认为周榆海等人以横江农场沙梨园生产队全体村民名义提起涉案土地确权申请不符合申请主体资格，并据此对原告的申请不予受理。原告对该决定不服遂提起本案诉讼，请求法院：1、撤销从府行决字［2013］1号《土地权属争议案件不予受理决定书》；2、确认原告具有对沙梨园分场三宗涉案土地申请更正登记的主体资格。

原审法院认为，《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”第十三条规定：“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。……认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。……”本案中，因原告认为涉案土地为横江农场沙梨园生产队集体所有向被告提出土地权属争议调查处理的申请，根据上述部门规章的规定，被告具有对原告以横江农场沙梨园生产队全体村民名义提起的申请作出决定的法定职责。

《土地权属争议调查处理办法》第十条规定：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。”第十四条规定：“下列案件不作为争议案件受理：（一）土地侵权案件；（二）行政区域边界争议案件；（三）土地违法案件；（四）农村土地承包经营权争议案件；（五）其他不作为土地权属争议的案件。”本案中，原告以横江农场沙梨园生产队全体村民名义向被告提出申请，要求确认涉案土地为横江农场沙梨园生产队集体所有。因沙梨园分场是国营横江农场属下单位，从未成立过行政村或农村集体经济组织。同时，原告未能提供涉案土地为横江农场沙梨园生产队集体所有的相关证据，原告以横江农场沙梨园生产队全体村民名义提出的涉案申请亦不符合现行法律规定的土地由劳动群众集体所有的主体形式。被告遂根据上述部门规章的规定，认为原告以横江农场沙梨园生产队全体村民名义提起的涉案申请不符合申请主体资格并对其申请不予受理并无不当，予以支持。所以原告要求撤销从府行决字［2013］1号《土地权属争议案件不予受理决定书》并确认原告具有对沙梨园分场三宗涉案土地申请更正登记的主体资格的诉请理据不足，予以驳回。

综上所述，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回周榆海等268人的诉讼请求。

周榆海等268人不服原审判决，向本院提起上诉称：1959年，从化县甘蔗农场沙梨园生产队建制“带地入场”，改挂横江农场招牌，政府也从未对该带地入场的土地进行征收。1962年，横江农场以“四固定”方式固定上诉人在农场农耕管理空军沙梨园旧机场。1979年至1982年期间，横江农场沙梨园生产队作为集体所有权发包主体向生产队集体成员，以“家庭农场”集体土地承包经营管理空军沙梨园旧机场土地在内经营户，发包出全部“带地入场”横江农场使用的集体土地承包经营。横江农场沙梨园生产队“家庭农场”集体土地承包经营户主体为农业生产经营独立核算的农业税纳税单位。2000年1月18日，在上诉人不知情的情况下，原审第三人把横江农场沙梨园生产队“带地入场”由生产队集体成员承包经营的土地以及沙梨园生产队属下五条自然村的全部宅基地（650余亩）作为其企业经营用地确权登记。被上诉人对其颁发三宗涉案土地从府国用（2000）字第00064号、第00065号、第00051号《国有土地使用证》误证。根据《国土资源部办公厅关于带地入社土地确权问题的复函》规定，上诉人作为沙梨园生产队的村民，具有1959年带地入场和1962年“四固定”特别规定的条件的主体资格，其向原登记机关提出对带地入场三宗涉案土地证号误证申请更正登记，不具有受因沙梨园分场单位的条件制约，不具有受未能提供相关证据的举证的责任，不具有受土地由劳动群众集体所有主体形式的“村改居”户口的限制。生产队范围内的土地无论其是否原为国有都应确定为集体所有，因此被上诉人以上诉人不符合申请主体资格为由对上诉人的申请不予受理没有法律依据，原审法院支持该处理决定不当。综上，请求二审法院依法撤销原审判决及从府行决字［2013］1号《土地权属争议案件不予受理决定书》，确认上诉人具有对带地入场横江农场使用的三宗涉案土地《国有土地使用证》误证的申请更正登记的主体资格。

被上诉人从化市人民政府口头答辩称：1、国营横江农场于1959年成立时，原包括沙梨园分场前身从化县甘蔗场在内的村民均被横江农场吸纳为职工，发放工资等待遇，其他生产资料也已收归国有，沙梨园分场的土地自1959年起已由原来的集体土地转变为国有土地至今。且无证据显示1962年“四固定”时期横江农场实行家庭农场承包经营模式，土地的国有性质也并无改变。沙梨园分场原场民的全民农业户户口性质与一般的农业户口性质也有区别。2、沙梨园分场是原审第三人的下属单位，从未成立行政村或农村集体经济组织，沙梨园分场不是独立法人，并不具备法律意义上的主体资格。上诉人已全部具有居民身份，其已不能提出集体土地所有权属纠纷调处申请。3、原审第三人从成立之日起一直享有对涉案土地的国有土地使用权，从化市国土资源和房屋管理局于2000年向原审第三人颁发涉案的从府国用（2000）字第00064号、第00065号、第00051号《国有土地使用证》均符合《中华人民共和国土地管理法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》、《土地储备管理办法》等法律、部门规章的规定。综上所述，我府作出的从府行决字［2013］1号《土地权属争议案件不予受理决定书》认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，请求二审法院依法驳回周榆海等268人的上诉。

原审第三人广州市国营横江农工商联合公司口头答辩称同意被上诉人的答辩意见。

本院根据各方当事人提供的证据材料和庭审质证情况，确认原审判决查明的事实。

本院认为：本案中，上诉人周榆海等268人以横江农场沙梨园生产队全体村民名义向被上诉人提出申请，要求确认涉案土地为横江农场沙梨园生产队集体所有，但沙梨园分场是国营横江农场属下单位，从未成立过行政村或农村集体经济组织，上诉人未能提供涉案土地为横江农场沙梨园生产队集体所有的相关证据。《土地权属争议调查处理办法》第十条规定：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。”据此，被上诉人认为上诉人以横江农场沙梨园生产队全体村民名义提起的涉案申请不符合申请主体资格并对其申请不予受理并无不当。

另，国土资源部发布的《土地登记办法》（2008年2月实施）第十八条规定：“有下列情形之一的，不予登记：（一）土地权属有争议的；……”从上述规定可明确，土地权属争议尚未解决的，不能进行土地登记。因此，土地权属争议应当是指在土地权属登记确定之前，土地权利的利害关系人因土地所有权和使用权归属问题而发生的争议。土地登记发证后，土地权属已经确定，相关土地权利的利害关系人如认为登记发证行为侵害了其合法权益，可以对登记发证行为申请复议或提起诉讼，请求撤销违法的登记发证行为，而不应当对已经法律程序确定的土地所有权和使用权再行申请权属争议调查。对此，国土资源部办公厅向江苏省国土资源厅作出的国土资厅函［2007］60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》亦明确，土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议，土地所有权、使用权依法登记后利害关系人对其结果提出异议的，可向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。本案中，涉案三宗土地的使用权已于2000年1月18日登记在原审第三人广州市国营横江农工商联合公司持有的从府国用（2000）字第00064号、第00065号、第00051号《国有土地使用证》名下，上诉人申请对涉案三宗土地权属进行调处没有法律依据。

综上，被上诉人从化市人民政府对上诉人的申请不予受理并无不当，原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，本院依法予以维持。上诉人要求撤销从府行决字［2013］1号《土地权属争议案件不予受理决定书》并确认上诉人具有对沙梨园分场三宗涉案土地申请更正登记的主体资格的诉请没有事实和法律依据，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人周榆海等268人负担。

本判决为终审判决。