（2014）粤高法行终字第90号
广东省高级人民法院
行政裁定书
（2014）粤高法行终字第90号
上诉人（原审原告）：饶平鸿桦水产有限公司。住所地：广东省饶平县柘林镇柘林林场。
法定代表人：叶华清，董事长。
委托代理人：罗向辉，该司员工。
委托代理人：曾洛川，广东瑞霆律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）：饶平县人民政府。住所地：广东省饶平县黄岗镇河南大道1号。
法定代表人：林文锋，县长。
委托代理人：肖帆，广东锦帆律师事务所律师。
原审第三人：潮州市亚太港口有限公司。住所地：广东省饶平县柘林镇中堤路11号二楼。
法定代表人：林锡南，董事长。
上诉人饶平鸿桦水产有限公司（下称鸿桦公司）因与被上诉人饶平县人民政府（下称饶平县政府）行政强制措施与行政赔偿纠纷一案，潮州市中级人民法院于2012年8月15日作出（2012）潮中法行初字第1号行政裁定，驳回了鸿桦公司的起诉。鸿桦公司不服，向本院提起上诉，本院于2013年6月5日作出（2013）粤高法行终字第11号行政裁定，将案件发回原审法院重审。潮州市中级人民法院于2013年11月27日作出（2013）潮中法行重字第1号行政裁定，仍然驳回了鸿桦公司的起诉。鸿桦公司不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。
原审法院认为：起诉符合法定要件是法院受理行政案件的前提条件。原告鸿桦公司的诉请包括三方面内容，具体为：请求确认被告饶平县政府联合第三人潮州市亚太港口有限公司（下称亚太公司）强行拆除原告鸿桦公司位于柘林镇林场的建筑物、附着物的行政行为违法；请求确认被告饶平县政府不依法作出《补偿决定》的行政行为违法；请求判令被告饶平县政府赔偿因其违法行政行为给原告鸿桦公司造成的全部损失。上述起诉具备法定要件是受理本案的前提条件。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第四十一条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”由此可见，行政机关或其工作人员实施了具体行政行为是提起行政诉讼的前提条件。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条规定：“原告对下列事项承担举证责任：（一）证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；（二）在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；（三）在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；（四）其他应当由原告承担举证责任的事项。”原告鸿桦公司主张被告饶平县政府联合第三人亚太公司于2012年4月1日强行拆除其所有的建筑物及附着物，应对被告饶平县政府存在强拆行为承担举证责任。原告鸿桦公司对此提供的依据主要有《紧急报告》、图片、东方日报、录音材料光盘及文字说明等。其中，《紧急报告》系原告鸿桦公司书写的材料，仅能证明当事人的主张过程，不能证明所述情况属实；图片未提供原件核对，且图中未见拆迁人员，不足以证明被告饶平县政府参与其中；东方日报报道内容源于一方投诉，不能证明原告鸿桦公司所诉情况是否属实；录音材料中被录音人不详，录音内容的真实性及合法性未能最终确认，且即便录音材料客观真实，录音内容也未反映被告饶平县政府是否实施了拆迁行为。因此，原告鸿桦公司提供的上述证据及其他相关材料，不足以证明被告饶平县政府联合第三人亚太公司强行拆除其所有的建筑物及附着物，其起诉请求确认被告饶平县政府联合第三人亚太公司强行拆除原告鸿桦公司位于柘林镇林场的建筑物、附着物的行政行为违法不具备法定要件。
《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人（下称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”被告饶平县政府征收饶平县柘林镇内里村、下岱村及柘林林场部分集体土地作为第三人亚太通用码头建设工程用地。对征收土地及地上建筑物、附着物的补偿，饶平县国土资源局按照《中华人民共和国土地管理法》的规定、参照《广东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》以及《广东省交通基础设施建设征地拆迁补偿实施办法》的相关规定，结合饶平县当地实际情况，参照进港公路征地拆迁补偿标准制定《亚太通用码头征地补偿方案》。原告鸿桦公司作为土地权利人，其对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，应先申请行政机关裁决。原告鸿桦公司没有向行政机关申请裁决，因此，原告鸿桦公司起诉“请求确认被告不依法作出《补偿决定》的行政行为违法”不具备法定要件。
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。”原告鸿桦公司基于上述两方面的诉请，提出赔偿主张，由于上述诉请不符合起诉条件，因此，本项诉请也失去提起的前提条件。另外，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条第二款规定：“公民、法人或者其他组织单独就损害赔偿提出请求，应当先由行政机关解决。对行政机关的处理不服，可以向人民法院提起诉讼。”原告鸿桦公司在上述两项诉请不符合起诉条件，且赔偿请求未经行政机关处理的情况下，单独提出本诉请，不符合法律规定。因此，原告鸿桦公司起诉“请求判令被告赔偿因其违法行政行为给原告造成的全部损失”同样不具备法定要件。
综上所述，原告鸿桦公司的三项诉请均不具备起诉的法定要件。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（十一）起诉不具备其他法定要件的。”的规定，原告鸿桦公司的起诉不具备法定要件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条、第六十七条第一款、第二款、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十七条、第四十四条第一款第（十一）项、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条之规定，裁定如下：驳回原告鸿桦公司的起诉。
鸿桦公司不服一审裁定，向本院提起上诉称：1、上诉人的企业在被上诉人的征地范围内被强拆，上诉人到公安机关报案，被明确告知政府不让受理。被上诉人提交的证据充分说明双方在征地过程中进行了多次谈判和协商，一直没有对征地补偿数额达成一致。这些事实足以证明，公然强拆的只能是房屋征收与补偿工作的实施者被上诉人及实际用地人原审第三人。2、行政诉讼的举证责任是倒置的。上诉人已尽到自己的所能，政府要证明不是自己所为，只需要求公安机关出具立案侦查的报告。上诉人已当庭提交照片原件，原审法院却认为图片未提供原件核对，录音材料被原审法院说成不详，还说录音内容的真实性及合法性未能最终确认，被上诉人也未提出相反的证据。从录音内容上来看，完全可以反映原审第三人和被上诉人实施了强拆行为。重审期间，上诉人向法院申请调取公安机关报案后的立案及侦查报告等材料，法院不予调取。而在另查明中又说上诉人公司的朱斌电话报了案，民警赶赴现场，没有发现报案情况。另查明的证据没有经过法庭质证，程序严重违法。3、被上诉人应当作出《补偿决定》。上诉人是经广东省人民政府批准在上诉人注册地址设立的外资企业（外经贸粤潮外资证字［1999］0003号），被强拆的房屋和鲍鱼养殖池经广东省人民政府依据《中华人民共和国城市房地产管理法》颁发了房产证，被上诉人应当赔偿上诉人的损失。被上诉人显然联合原审第三人实施了强拆的违法行政行为，被上诉人不依法作出《补偿决定》的行政行为违法，从而给上诉人造成的损失依法应当赔偿。综上所述，原审裁定认定事实与适用法律错误，请求二审法院依法撤销原审裁定，由广东省高级人民法院审理并支持上诉人的诉讼请求。
被上诉人饶平县人民政府答辩称：1、从本案的证据来看，上诉人虽主张被上诉人联合原审第三人强行拆除了其位于柘林镇林场的建筑物、附着物，但却无法提供足以证明其主张的证据证明。被上诉人提供的一系列证据证明涉案征地拆迁中能够依法、依规实施的事实，被上诉人不可能也无必要去联合原审第三人对上诉人在亚太通用码头用地范围内的地上建筑物、附着物进行强拆。上诉人对提出的诉讼请求未能提供充分证据，因而其起诉不具备法定的起诉条件。2、上诉人租赁使用的土地性质属集体所有，其地上建筑物虽颁发了房地产权证，但房屋权属来源登记为租地建房，产权期限至2017年12月30日止，且载明“土地租赁期届满，按协议书执行”（即建筑物归出租方所有）。而在本案征收土地之前上述土地权属也未变更为国有土地，故不能适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》，被上诉人无须依职权主动作出补偿决定。3、被上诉人并无实施联合原审第三人强行拆除上诉人位于柘林镇林场的建筑物、附着物的行政行为，根本无须赔偿上诉人的损失；而上诉人亦未能向法院提交证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实证据，不符合起诉的法定条件。综上所述，原审裁定驳回上诉人的起诉正确，请求二审法院依法维持原审裁定，驳回上诉人的上诉请求。
原审第三人亚太公司未提出书面答辩意见。
本院经审理查明：香港华峰国际发展有限公司向潮州市工商行政管理局登记成立了上诉人鸿桦公司。1997年9月10日，香港华峰国际发展有限公司与饶平县柘林镇人民政府（下称柘林镇政府）签订了《土地租赁协议书》，租赁位于柘林镇林场的集体土地面积50亩，作为鲍鱼养殖场及其他水产育苗场用地，租期从l998年1月1日起至2017年12月31日止。尔后，上诉人鸿桦公司开办养殖场并建成房屋，于2003年5月12日由被上诉人饶平县政府颁发房地产权证，证号分别列粤房地证字第C0998165、C0998166、C0998167、C0998168、C0998169、 C0998170、C0998171号，房屋所有权来源注明向柘林镇政府租地建房，期限从l998年1月1日起至2017年12月31日止。2007年9月30日，鸿桦公司与饶平县柘林镇林场签订《租土地协议书》，租用柘林镇林场原鸿桦鲍鱼场后面土地56亩，租期从2007年10月1日起至2027年9月30日止。
饶平县政府因潮州港亚太通用码头用地需要，征收位于柘林镇旗头山北侧的柘林镇下岱村、内里村、柘林林场、渔农队部分集体土地。鸿桦公司的鲍鱼养殖场用地在征地范围内。2009年7月20日，饶平县政府发布了《关于亚太通用码头建设工程征地拆迁有关事项的通告》（饶府通［2009］4号），通告征地拆迁范围、规定时间内办理补偿手续及逾期未办理将依法处理等。2009年9月2日，饶平县国土资源局发布了《征地补偿安置方案公告》（饶国土资告字［2009］15号），公布征收土地有关事项、征地补偿标准、农作物青苗补偿标准、建筑物、附着物等补偿标准。2010年3月5日，饶平县政府发布了《关于潮州港亚太通用码头建设项目用海有关事项的通告》（饶府通［2010］1号），通告潮州港亚太通用码头建设项目的用海范围。2010年5月6日，由于鸿桦公司法定代表人叶华清的信访，饶平县政府工作人员与叶华清作了《询问笔录》，叶华清承认知道亚太通用码头建设工程征地拆迁有关事项的通告，收到饶平县政府发布的饶府通［2010］1号文件，提出补偿要统一标准，不同意当时的补偿标准，同时要求与亚太通用码头投资方洽谈解决等内容。2011年9月30日，饶平县国土资源局向鸿桦公司等公证送达《关于亚太通用码头征地范围涉及企业拆迁补偿问题的通知》，告知应在通知送达之日起15日内到柘林镇政府办理登记补偿手续及逾期不办理的后果等。2011年11月18日，饶平县国土资源局、柘林镇政府针对鸿桦公司《关于我司鲍鱼养殖基地拆迁补偿的意见》进行复函，答复鸿桦公司提出补偿违背土地征收相关法律法规的规定、补偿内容及数额没有法律依据及尽快到柘林镇政府办理相关补偿手续，按照《征地补偿安置方案公告》规定的标准核算，鸿桦公司补偿总额合计为人民币1127.052万元等。2012年2月9日，饶平县国土资源局、柘林镇政府向鸿桦公司公证送达《通知书》，告知饶平县国土资源局、柘林镇政府决定于2012年2月15日上午9时开始，对鸿桦公司在亚太通用码头用地范围的土地上建筑物及附着物进行再一次清点核实，并进行现场公证，通知鸿桦公司派员参加。2012年2月15日，饶平县国土资源局、柘林镇政府联合相关部门对鸿桦公司在亚太通用码头征地范围内的地上建筑物、附着物重新进行清理核查，并申请饶平县公证处进行现场公证，但鸿桦公司没有派员参加。2012年3月1日，饶平县国土资源局向鸿桦公司公证送达《关于对鸿桦水产有限公司拆迁补偿问题的函》，载明鸿桦公司在亚太通用码头征地范围内的地上建筑物、附着物经核实补偿总额为人民币1127.052万元。鸿桦公司认为补偿标准低，补偿总额不足，要求补偿金额总计人民币76981万元。后经多次沟通，鸿桦公司提出了补偿总额不低于人民币2亿元的要求。针对鸿桦公司提出的87项漏项内容逐项进行核对，并申请饶平县公证处进行现场公证，经清理核实增加人民币0.2308万元，连同原核实的补偿款人民币ll27.052万元，共计补偿款人民币1127.2828万元，并告知鸿桦公司在接到函告书之日起7天内，将可利用的设备自行搬迁，并到柘林镇政府办理补偿手续等。鸿桦公司与被告饶平县政府及其属下单位不断进行协商补偿问题，但未能妥善解决。鸿桦公司没有先申请行政机关裁决，于2012年5月22日直接向原审法院起诉，请求：1、确认饶平县政府联合原审第三人亚太公司强行拆除鸿桦公司位于柘林镇林场的建筑物、附着物的行政行为违法；2、确认饶平县政府不依法作出《补偿决定》的行政行为违法；3、判令饶平县政府赔偿因其违法行政行为给鸿桦公司造成的全部损失（初步计算为76981万元，具体数额诉讼中评估后确定）；4、本案的诉讼费由饶平县政府承担。
另查明，潮州港亚太通用码头是广东省“十一五”发展规划省级重点基础建设项目、“广东省新十项工程”重点项目和潮州市2012年度50个重点建设项目之一。项目计划分二期进行建设，其中一期工程获交通运输部关于岸线使用的批复，2008年7月广东省发展和改委委员会核准项目申请报告。项目用地通过广东省国土资源厅用地预审并经广东省人民政府同意后，广东省国土资源厅作出《关于潮州港亚太通用码头（一期）工程建设项目用地的批复》，批准征收位于柘林镇旗头山北侧的柘林镇下岱村、内里村、柘林林场、渔农队部分集体土地面积499.21亩作为潮州港亚太通用码头一期工程建设项目用地。
再查明：2012年4月l日14时30分，饶平县公安局柘林边防派出所接到鸿桦公司朱斌电话（13602693123）报称：有一百多人到鸿桦公司强行拆迁其公司的建筑，限制鸿桦公司工人的人身自由。同时，为证明强制拆迁行为系饶平县政府联合亚太公司实施，鸿桦公司在一审过程中提交了《紧急报告》、图片复印件、饶国土资通［2011］20号《关于亚太通用码头用地范围地上部分建筑物及附着物限期拆迁的通知》复印件一份、南方日报社论复印件、东方日报、录音材料光盘及文字说明等证据材料。
本院认为：一、关于鸿桦公司提出确认饶平县政府不依法作出《补偿决定》的行政行为违法的诉讼请求。《中华人民共和国物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定：“征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿。征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”鸿桦公司开办养殖场所建成的建筑物、附着物位于饶平县政府发布的《关于亚太通用码头建设工程征地拆迁有关事项的通告》（饶府通［2009］4号）以及《关于潮州港亚太通用码头建设项目用海有关事项的通告》（饶府通［2010］1号）的用地、用海范围内，根据上述法律和司法解释的规定，鸿桦公司因其建筑物、附着物被征收，有权依法获得补偿。因此，对于鸿桦公司提出确认饶平县政府不依法作出《补偿决定》的行政行为违法的诉讼请求，依法属于人民法院受理行政案件的范围。鸿桦公司提出的补偿请求不仅限于土地补偿，还包括地上附着物、建筑物及投资经营补偿，原审法院以《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条的规定为由，认为鸿桦公司对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议应先申请行政机关裁决，从而驳回鸿桦公司对该项诉请的起诉，属于认定事实不清，适用法律错误。
二、关于鸿桦公司提出确认饶平县政府联合亚太公司强行拆除其位于柘林镇林场的建筑物、附着物的行政行为违法以及要求判令饶平县政府赔偿其损失的诉讼请求。为证明强制拆除行为系饶平县政府联合亚太公司实施，鸿桦公司在一审过程中已经提交了《紧急报告》、图片复印件、饶国土资通［2011］20号《关于亚太通用码头用地范围地上部分建筑物及附着物限期拆迁的通知》复印件一份、南方日报社论复印件、东方日报、录音材料光盘及文字说明等证据材料。因强制拆除行为属于事实行为而非法律行为，本案鸿桦公司不可能提供直接反映强制拆除行为系饶平县政府联合亚太公司拆除的行政决定或其他书面法律文书。从鸿桦公司提供的上述证据及其他相关材料来看，可以认定鸿桦公司已经履行了其提起本案诉讼应当完成的初步证明责任，对其该项诉请依法应予受理。对于饶平县政府是否联合亚太公司实施了强行拆除涉案建筑物及附着物的行为，应当由法院在案件实体审理过程中根据各方当事人提供的证据材料予以查明并作出判断。原审法院简单认定鸿桦公司提供的证据材料不足以证明饶平县政府联合亚太公司强行拆除其所有的建筑物及附着物，以其起诉不具备法定要件为由驳回鸿桦公司对该项诉请的起诉不当，本院依法予以纠正。
另，鉴于本案已经发回原审法院重审过，原审法院仍然裁定驳回鸿桦公司的起诉，为保证本案能够得到独立、公正、及时的审理，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十三条第一款的规定，本院决定本案由本院立案受理。
综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条第一款、第六十一条第（三）项之规定，裁定如下：
一、撤销潮州市中级人民法院（2013）潮中法行重字第1号行政裁定；
二、本案由广州海事法院一审管辖，潮州市中级人民法院将本案移送广州海事法院。
本裁定为终审裁定。
审 判 长 刘德敏
代理审判员 罗 燕
代理审判员 李穗珍
二○一四年四月十五日
本件与原本核对无异
书 记 员 李 捷