各地执行不统一 收容教育制度何时被“收容教育”？

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　　广西警方抓获的卖淫嫖娼人员。收容教育制度引起社会广泛关注 IC供图

与《立法法》规定有冲突，各地执行并不统一

今年“23岁”的收容教育制度，有两个“哥哥”——收容遣送和劳动教养制度，两者已先后成为历史。半年前，农工民主党中央社会和法制工作委员会主任、广州市政协副主席、广州中院副院长余明永在一次新闻发布会上，预言收容教育制度迟早也要寿终正寝。如今他表示，黄海波事件再次向社会提供重新审视这一制度的契机。

羊城晚报记者 董柳

权力应该从哪里来

收容教育制度及其相关规定有没有法律依据、是否与其他法律相冲突？黄海波事件后，这个问题是最核心的焦点。

劳动教养制度去年年底被废止后，收容教育制度的“厄运”也逐渐显现。今年3月的全国“两会”上，全国人大代表朱列玉及全国政协委员朱征夫，分别提交议案、提案，建议废止收容教育制度及相关法律。

5月4日，一封108人联名的建议信被寄往全国人大常委会，提出同样的建议。联名者中包括全国人大常委会法工委研究室原副主任郭道晖、北京大学法学院教授张千帆等。5月底6月初，随着演员黄海波被收容教育，新一轮的讨论开始了。最大的质疑莫过于收容教育制度“准生证”的合法性。

1993年9月4日，国务院依据1991年全国人大常委会《关于严禁卖淫嫖娼的决定》，出台了《卖淫嫖娼人员收容教育办法》。该办法规定，“对卖淫、嫖娼人员，除依照《中华人民共和国治安管理处罚法》第66条的规定处罚外，对尚不够实行劳动教养的，可以由公安机关决定收容教育”，期限是六个月至两年，主要是对卖淫嫖娼人员集中进行法律教育和道德教育，组织参加生产劳动，进行性病检查及治疗。

张千帆对羊城晚报记者说，收容教育制度没有来自全国人大或全国人大常委会的立法依据。根据《立法法》第八条与第九条，限制公民人身自由的规定必须具备全国人大或常委会的立法授权，而且不得先行授权国务院制定。在程序上，收容教育和2003年废除的收容遣送及去年废止的劳动教养制度一样，不具备法律依据。在实体上，宪法第37条赋予公民人身自由，除非涉嫌犯罪并经检察院批捕，否则不得限制。目前唯一的例外是《行政处罚法》规定的行政拘留，但期限最长15天。而收容教育最高可限制人身自由长达两年。

但也有观点认为，公安机关决定对黄海波收容教育有法律依据。余明永也持这一观点，因为“收容教育毕竟有全国人大常委会的相关决定”。不过他同时表示，无论如何，在《立法法》实施后，“还是存在问题”。因为《立法法》明确了对人身自由的限制，必须经全国人大立法，也就是“通过严格立法程序产生的法律”。

今年2月的广州“两会”期间，余明永提交了一份建议广州率先废止收容教育的提案。近期，广州市公安局回复他说，还不能暂停，因为法律有规定。余明永当场表示了对回复的不满：“这个是授权性法律，它授权公安机关有权通过收容教育维护社会治安，但作为权利人，公安机关可以不用这个手段，这并不违法。”

各地执行并不统一

公安机关对收容教育的自由裁量权很大，是六个月还是两年，公安机关说了算，不需要经过审判程序。在已经作出政府信息公开申请答复的19个省级公安厅中，3个明确表示其行政区域内目前已经没有收容教育这一处罚手段。

显而易见，收容教育这一严苛的处罚手段是通过行政程序而不是司法程序确立的。“没有司法程序，容易造成错案冤案，而没有任何有效的救济和纠正手段。”张千帆说。

在这种行政程序中，公安机关的自由裁量权颇受争议。首先是对于收容教育具体时间的规定。余明永分析，收容教育的时间是六个月至两年，而具体执行多久，完全由公安机关说了算，“不需要经过审判程序，自由裁量权太大”。从这个角度看，余明永认为随着法治社会建设的不断完善，收容教育最终要走向废止。

另外，什么样的程度才“够格”被收容教育，也遭遇实践困扰。2011年12月，广东男子潘某在广州嫖娼被抓获，被行政拘留15天后，公安机关决定对其收容教育6个月。潘某将公安机关告上法庭，一审败诉后，广州中院二审认为，没有证据证明潘某存在多次嫖娼的“恶习”，与收容教育相关规定不符，并作出改判。

该案法官汪毅为此还专门翻过《辞海》。她认为，根据相关法规，公安机关可以会同有关部门对卖淫嫖娼者强制集中进行法律、道德教育和生产劳动，使之改掉恶习。但首先要认定的是“恶习”，这个词法规并没有具体界定，而《辞海》的解释是“不良的习惯”。嫖娼一次，不能称之为“习惯”。

事实上，全国各地对待收容教育的态度也不尽相同。

今年4月4日，妇女权利工作者赵思乐向全国省级行政区的政府和公安部门以及国家有关部门，寄出了信息公开申请，以期了解收容教育情况。赵思乐告诉羊城晚报记者，至今共19个省级公安厅作出答复，其中3个表示其行政区域内目前已经没有使用收容教育这一处罚手段，包括江西、安徽和西藏自治区。江西省公安厅称，2006年3月1日开始实施的《治安管理处罚法》中没有收容教育，此后江西就没有对卖淫嫖娼人员实施收容教育；安徽省公安厅回复，2005年以来，该省原有的17家收容教育所因“不具备收容条件”而被关闭，至今没重启；西藏自治区公安厅回复说，全区及各地市都没有设置过收容教育所。