五大执法司法考核指标将取消 有考核结果关系职务晋升

中央政法委昨日要求，中央政法各单位和各地政法机关今年对各类执法司法考核指标进行全面清理，坚决取消刑事拘留数、批捕率、起诉率、有罪判决率、结案率等不合理的考核项目。

不合理考核易致冤假错案

近年来，佘祥林、赵作海、浙江张氏叔侄案等一批冤假错案陆续曝光。根据2014年12月人民日报报道，党的十八大以来，23起重大冤假错案得到纠正，且大多数是因为“证据不足”，根据“疑案从无”的原则被宣判无罪。这些案件，有的是受过往“有罪推定”的影响，重口供、轻证据，甚至是刑讯逼供造成的；有的是明知证据不充分，也作出了所谓“留有余地”的判决。

2013年5月6日，最高法院常务副院长沈德咏在人民法院报撰文，对冤假错案的发生原因进行了分析，指出“综观已发现和披露的案件，冤假错案的形成主要与司法作风不正、工作马虎、责任心不强以及追求不正确的政绩观包括破案率、批捕率、起诉率、定罪率等有很大关系。”

中国政法大学法学院副院长何兵表示，中国对官员通过指标进行考核，在我国是有历史传统的，主要目的就是防止官员懈怠。但后来指标就越来越多、越来越繁杂，甚至出现了一些违背科学性的指标考核。在这种导向之下，出现“唯指标”的倾向。他举例称，“为什么公安更喜欢抓卖淫嫖娼？因为没有危险、能罚款、还能完成指标。”

浙江江西河南等地已取消

最早在2010年，中央政法委和公安部都曾出台规定，要求各地取消“破案率”等考核指标，各地公安部门也出台了相应规定。2013年，随着浙江张氏叔侄强奸案等冤假错案曝光后，从中央政法委、公安部等都先后下发防止冤假错案的通知，提出不能片面追求破案率、批捕率、起诉率、定罪率等指标。

此后，一些地方开始进行改革。2013年7月，浙江公安厅取消了破案率、批捕率、起诉率、退查率等排名通报，也不再下达刑事拘留数、发案数、破案率、退查率等指标。接着河南省公安厅、江西省公安厅陆续取消“刑事拘留数”“发案数”“破案率”“退查率”等不科学、不合理考评指标。江西公安还提出，严禁将拘捕、罚款同民警的奖惩、晋升和单位的评优评先挂钩，切实从制度、机制上消除执法不当的问题。

公安系统

刑事拘留数批捕率

指标制是全国公安机关沿用多年的管理模式，简言之就是要求某部门、某辖区在一定期限内完成预设的工作数量，如刑事拘留数、批捕率以及常规的逮捕数、破案数、强制隔离戒毒数等。

1 为完成指标把打击扩大化

广东一名退休20多年的民警回忆，在上世纪80年代严打过程中，有政法部门为追求政绩对严打下指标，因此相应出现基层单位为完成指标或争先创优，把打击扩大化。

面对指标制带来的异化，全国公安机关一边对指标制进行纠偏，但一边继续沿用各类指标考核。更糟糕的是，一些考核指标会直接与民警经济待遇、评先评优、提拔晋升紧密挂钩。例如一些省份公安机关采用“一网考”绩效考核制度，民警日常巡逻、办案、抓捕等大部分公安业务均会在系统上呈现。上级领导根据不同业务实施难度、完成质量，对各项业务设定不同分值及扣分标准，而该系统也会在网上自动生成被考核民警的分数，关系民警切身利益。

有基层民警抱怨，多个考核项目若被扣分，最终就是按一分多少钱算扣工资。有基层公安局政治处负责人说：“我们把绩效考核结果与经济奖励、提拔晋升、评先评优、年度考核、警衔晋升和入党进行‘六挂钩’。”

2 为批捕率采取非常规措施

一些地方公安机关出现“有案不立”，通过减少立案数确保破案率不轻易下降，成为潜规则。有媒体披露，个别地方餐饮娱乐场所曾被辖区派出所告诫禁止拨打110。因为报警平台会留下记录，被纳入发案率、破案率的统计；拨打当地辖区派出所电话，派出所则可有案不立。

一名地方基层派出所所长坦承，基层派出所破获案件中，所谓带破案件有吹水成分。如某辖区派出所抓到一现行抢劫犯，该抢劫犯如实供述两宗案，且两宗案证据链完整。正常而言，应算破两宗案，但很多派出所会将辖区近段时间发生类似劫案全部归到该抢劫犯名下。这些被称为带破的案件全统计在破案数里，提高破案率。

此外，一些重大线索在追求破案率过程中被草草浪费。有基层民警透露，其在办理一宗毒品案时基本确定源头方向，但眼看要年底考核，领导让他草草结案，把案件计算在破案数中。不料在年后，这宗本可早早扼杀的毒品案变成凶杀案，该毒源意外与人结仇，持枪射杀了两人。

刑事拘留数考核也常引发问题。南都记者曾跟随办案单位前往外地进行某专项战役的收网行动，亲眼目睹办案人员如何“千方百计”收集嫌疑人各类犯罪证据，如指称的涉案赃物。办案民警当时解释，立刑事案件还是只需行政处罚，直接关系到两地公安机关的年终考核计分，因此只有立成刑事案才算成功。

批捕率是指批准决定逮捕的犯罪嫌疑人数占已审结案件中犯罪嫌疑人总数的百分比，把批捕率视作考核指标带来的后果，有些地方出现刑讯逼供。有基层派出所所长坦言，现在犯罪分子越来越狡猾，对公安工作要求越来越高，有时证据链确实难以完整，但若批捕不了或批捕率低，又得面临扣奖金、通报批评麻烦，因此只能采取些非常规措施。面对有些不老实的嫌疑人会被民警安排到当地治安队，由治安队员教训一顿之后再送回派出所接受常规审讯。

3 专项行动设定目标数致造假

类似异变还出现在各类专项行动中。以禁毒专项行动为例，上级领导通常要求考核强制隔离戒毒数，一旦辖区内没有那么多吸毒人员，基层民警通常做法就是跨区域抓人。有派出所所长说，跨区域其实是常态，被跨的那个区域派出所不会反对，甚至互相帮忙。至于在属地管理原则下，跨区域抓人后如何立案问题，说成本地线人提供的料就行。有些基层派出所为确保年年能凑足数，刻意放养一些违法人员，如小偷，平时不抓，留着行动的时候再来凑数。

基层民警普遍不理解上级领导如何提前明确专项行动目标数，在他们看来完全不科学。东莞有基层民警提到，在2011年某大型专项行动中，东莞厚街公安分局局长曾明确要求辖区各派出所每月上报一两条涉黑恶犯罪线索，每年打掉一两个涉黑恶势力团伙，“这不是典型瞎扯淡吗？”

事实上不少省份警队高层已关注到因专项行动设定目标数而数据造假、案件造假顽疾。以广东为例，在去年全省开展六大专项行动进入白热化阶段时，广东省公安厅召开全省公安局长会议。省厅高层在会议上点名批评部分地级市在专项行动中为争排名数据造假，甚至大量出现问题案件、问题人员的现象。该会议同期公布核查造假数据：三轮数据核查共查出问题案件1246起，问题人员6553人。造假方式主要是：不够立案条件而立刑事案件，一案拆成多案，一案重复立破案，带破案件中部分案件不符合破案条件等。

4 部分省市已出台新的考核标准

面对考核指标异变，不少地方公安机关已先行先试，提前出台新的绩效考核标准，废除过往简单指标排名。2006年，北京警方采取的新考核标准叫数据常量考核，是以首都公安工作中最常用到的治安状况预警数据，如刑事案件警情数、治安案件警情数；工作绩效评价数据，如破获刑事案件数、查处治安案件数；地区数据，如人口数、经济发展数等三大类主要数据为基础的动态量化考核标准。具体做法是根据三类数据的常量进行监测，对哪类警情、哪类案件有高发走势提前研判，并有针对性部署打击，把以往摊派做法变成各个击破。

近十年过去，南都记者就此回访首都基层民警，基层民警仍给予高度评价。该民警介绍的正是北京警方实施的常量考核制。

昨日多名基层民警提到，相信随着中央政法委在考核制度上的加强管理，基层民警的非常规压力、基层警队的工作质量，尤其是执法办案的质量有望迅速提升，“取消指标考核，连走路吃饭都觉得轻松；可于公，本质上还是应该有指标考核，不然工作量、工作成效没有一个参考标准，而且没压力容易产生惰性，渴望有一套更科学考核标准。”