腐败成食品安全事件痼疾：局地执法者充任保护伞
3月12日，最高人民法院、最高人民检察院在工作报告中公布了一组与食品安全公职人员犯罪相关的数据：2014年共审结危害食品药品安全犯罪1.1万件，在食品药品生产流通和监管执法等领域查办职务犯罪2286人。
新京报记者梳理7年来一系列重大食品安全事件，事件背后都有监管不力的影子，造成监管不力的一个重要因素直指行业监管人员渎职与腐败，在个别地区甚至出现执法人员充当违法企业保护伞。
记者统计显示，7年来食品安全事件涉案公职人员数量呈现逐年增多趋势。分析称，今年，伴随毕井泉履新国家食药监总局局长，食药领域或将迎来新一轮反腐与改革动作。
食品企业人大代表的困惑
一提到食品安全，全国人大代表、王守义十三香调味品集团有限公司董事长王银良不谈《食品安全法》，也不谈企业是食品安全的第一责任人，而是直接指向了职能部门的监管不力。
多年来的食品打假经历，让他越来越感到困惑。
1999年，王守义集团在河南南阳发现多处造假售假窝点，数量庞大，其仿造的“王守义十三香”和“王守义麻辣鲜”外观上足够以假乱真，非专业人员难辨真伪。打假开始成为王银良日常工作“重头戏”之一。
“我们这个企业就是打假打出来的。”王银良说，“打假我要付出很大的代价，要花300%到500%的经费去打假，如果不花这个钱没人给你办事。你要把所有问题都查好，把所有事情都替他们安排好，恨不得拿轿子去抬他们。”
10多年来，王守义集团在全国范围内打假，累积投入已达数千万元，先后共有50余人被送进法庭，但制假贩假现象却依然猖獗。
在他看来，如今大企业都在规范经营，假冒伪劣产品不但损害企业声誉，也会严重危害食品安全。但企业在花大力气打假的时候，如果地方监管不到位，那么企业的努力也往往会付之东流。
同样困惑的还有全国人大代表、华泽集团董事长吴向东。今年，他带上两会的是一份“关于完善危害食品药品安全犯罪刑事处罚的议案”，建议对危害食品安全的犯罪行为加大处罚力度。
去年全国两会，吴向东的建议是“严厉打击利用职权给制假、售假犯罪分子提供保护、谋求私利的地方保护伞”。这与王银良的建议不谋而合。
吴向东当时在接受媒体采访时就表示，对制假、贩假等危害食品安全的案件，他发现通常内部立案时有2000多起，能逮捕的有200多人，但再往下，最终绳之于法的只有20多人。而且常常是“前脚抓人，后脚求情”，以钱捞人、以钱换刑的现象十分严重。一些地方本应打假，却变成了护假，使得食品安全问题越打越严重。
中国社会科学院社会学研究所副研究员沈杰曾在接受媒体采访时表示，一些地方部门很可能在监管过程中充当了不法经营者的保护伞，使正规生产经营的商家举报无门、走投无路，从而不得不选择同流合污。
对于食品企业反映的打假困惑，同济大学法学院教授孙效敏提到了“政府俘获理论”，认为食品安全与监管人员腐败之间是有关系的。
所谓“俘获理论”，指政府管理机构在建立之初能够独立运用权力公平管理，但在管理者与被管理者长期共存中，管理机构逐渐被管理对象通过各种手段和方法俘虏，最终为少数利益集团谋求超额利润，使真正的守法者损失利益，结果使被监管行业更加不公平，降低整体效率。
腐败成为食品安全问题的痼疾之一
王守义集团在一些地区的打假就遭遇了这样的“俘获理论”。
王银良说，摸清制假售假窝点情况后，集团一般会通报给公安、工商、食药监局等职能部门，但往往当执法人员赶到现场时，制假者却早已闻风而逃，“总有内部人员给他们通风报信”。
在东部某市，王银良发现其辖区内一个镇已经成为全国知名调味品的造假基地，涉及王守义、太太乐、海天、东古、川奇等多个品牌，屡次打假都铩羽而归。
据王守义集团调查，该镇制假人有的采取合伙入股，分工负责，按股分红；有的是家庭作坊单干。镇里较大的制假窝点目前已经全部采用自动化机器生产，日产假货280箱左右。小制假窝点则会把简易生产工具、包装和原料分发给各家各户，待加工后定时回收，并由当地专业的销假大户向外地供货，货到后再由物流代收货款。
王银良说，制假售假已经是当地的一项“支柱产业”，从全自动化机器生产到小手工作坊，形成产、供、销一条龙，分工明确，组织严密，从村民到制假者都有较强的“反侦查”意识。
王守义集团派出的调查人员还发现，制假者使用的都是劣质原材料，生产地点多在家庭的地板上或蝇虫横飞的脏乱环境，年产值近亿元，销售网络覆盖了全国大部分市场。
直接的后果是：王守义集团在该镇打假8年，至今无果。
王银良直言，该镇制售假冒调味品之风之所以愈演愈烈、屡打不止，“与地方政府不作为、地方保护和司法腐败等不良现象有着根深蒂固的必然联系。正是那些在政府和执法岗位上的人的不作为和乱作为充当他们的保护伞，让犯罪分子逃避了法律的制裁”。
为了打掉这一顽疾，王银良专门从某反贪局聘请了一位专业人士，并在该人士的建议下，把该镇制假售假猖獗、长期无人治理的情况写进了今年全国两会的代表建议。
英国经济学人智库(EIU)全球预测总监、全球公共政策总监利奥·阿布露泽斯(Leo Abruzzese)曾在去年公开表示，食品安全和腐败之间有关联，腐败通常会破坏体系及项目。
2011年河南“瘦肉精”事件就是典型的食品安全腐败案例。事件曝光后，国务院联合工作组后期调查发现，涉事国家工作人员利用职务之便未能严格执法，食品监管部门与涉事企业之间存在行贿受贿关系。另一个备受关注的食品安全大案是2008年三鹿奶粉事件。尽管涉事官员大多以“查处事故不力”论处，但公众指出三聚氰胺早就是个“公开的秘密”。
国家行政学院副教授胡颖廉认为，经济学人智库的假设是：维护食品安全是政府的一项基本职能，如果执法中存在官商勾结、钓鱼执法、养鱼执法等，会导致执法效率低下，让不法分子置身法外。而违法成本越低，违法行为也就越多，整体食品安全状况就会受到影响。
不过，胡颖廉也强调，尽管监管是我国食品安全问题的一个重要方面，但核心症结在于我国食品行业还处于小、散、乱状态，企业之间恶性竞争，想尽办法降低成本。
7年“大数据”：食品安全提升与查处官员数成正比
EIU总监利奥曾表示，从总体来看，中国在维护食品安全方面取得了一定进展。中国政府正在努力反腐，如果能够继续取得一些进展的话，会更加推动食品安全的改善。
全国人大代表、文新茶叶董事长刘文新对此深有体会。在过去执法不严的环境中，刘文新也曾遭遇过地方执法部门为不法分子找关系、走后门的情况，最后只能不了了之。
随着中央反腐力度的加大，刘文新感觉现在的执法环境有了明显改善，“最起码现在社会上有些人不敢胡来了。下一步就是让领导和执法者敢于担当，敢于为民。”
事实上，梳理7年来的食品安全大案要案，不难发现，以2008年三鹿奶粉事件为分水岭，食品安全案件的查处及官员问责数量开始增多。而随着食药监系统机构重组、反腐力度加大，食品安全格局也在悄然发生变化。
在2008年之前，食品安全领域犯罪大多与拆迁、社保、就业、医疗等危害民生案件一同披露，很少涉及具体案件数量、办案情况及涉事公职人员。
到了2013年，两高报告披露的数据显示，2012年全国共审结生产销售问题奶粉、瘦肉精、地沟油等有毒有害食品以及生产销售伪劣产品、不符合安全标准产品等犯罪案件1.4万件，判处罪犯2万余人。立案侦查问题奶粉、瘦肉精、地沟油、毒胶囊等事件背后涉嫌渎职犯罪的国家机关工作人员465人。
而在刚刚过去的全国两会上，最高法、最高检所做的工作报告中再次重点提到，2014年审结危害食品药品安全犯罪1.1万件，起诉制售有毒有害食品、假药劣药等犯罪16428人，同比上升55.9%；在食品药品生产流通和监管执法等领域查办职务犯罪2286人。
为何在2008年后涉及食品安全监管人员的信息披露开始增多了呢？同济大学法学院教授孙效敏认为，“首要原因是信息披露的力度有所加大”，这也就迫使有关部门加大了监管力度。
“新食品安全法出台后追加责任认定，食品安全渎职腐败行为也会有一定程度改善。”中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田也如是对新京报记者表示。
履新者毕井泉：“零容忍”态度惩治腐败
事实上，在食品领域的反腐早已开展起来了。
最高检联合最高法多次开展专项行动，仅2011年前4个月，就立案侦查涉及食品安全的国家工作人员职务犯罪37件57人，其中贪污贿赂犯罪17件18人，渎职犯罪20件39人。
2014年2月，最高检通报5起生产销售有毒有害食品、生产销售伪劣产品、食品监管渎职等案件。最高人民检察院渎检厅副厅长关福金在接受采访时表示，当前食品安全犯罪易发多发与一些部门监管不力、行政不作为，一些监管人员玩忽职守、包庇纵容有着较大关系。
胡颖廉认为，解决食品安全问题手段很多，反腐是其中一个，“更重要的还是建立长效机制，就是执法信息一定要公开。”公开有几个目的，一是倒逼企业，实施黑名单制度；二是帮助消费者识别不良企业；三是约束监管者有没有乱作为、不作为，让全社会来监督。
王银良也对食品领域加大执法与反腐力度有更大的期待，那就是政府能够有所作为。从目前食品药品监管领域开展的反腐行动来看，反腐力度继续呈现收紧态势。王银良的这一期待或许可以在2015年进一步得到回应。
在食品药品领域，今年1月初，全国食品药品监督管理暨党风廉政建设工作会议召开，对食品药品监管系统党风廉政建设进行了部署，要求做到反腐倡廉常抓不懈、拒腐防变警钟长鸣。
就在上周，国务院办公厅印发《2015年食品安全重点工作安排》，“强化督查考评”、“严格责任追究”列入其中，还重点提及今年将根据食品安全法等法律法规，严肃追究失职渎职工作人员责任。
贵州、广西、甘肃等多地的食药监局也均对辖区食品药品监管和党风廉政建设作出部署。
业界人士还指出，伴随毕井泉履新担任国家食品药品监督管理总局局长，食品领域反腐力度有可能发生改变。
在去年国务院开展的大督查行动中，毕井泉曾担任第四督查组组长，负责督查水利部、农业部、商务部、海关总署、工商总局、扶贫办和质检总局。
2015年2月12日下午，在国家食品药品监管总局的第三次党风廉政建设工作会上，毕井泉发言表示，要以行政审批制度改革促进源头反腐，同时以“零容忍”的态度惩治腐败。
B12-B13版采写/新京报记者 崔伟 实习生 山珊 李昊阳 赵吉翔
