行政专门审判是铁路法院转型契机

行政专门审判是铁路法院转型契机

来源：法治周末

　　近日，据媒体报道，最高人民法院已经批准，广州地区行政诉讼案件交由广州铁路运输法院及广铁中院集中管辖。由铁路运输法院统一管辖行政案件，是行政诉讼管辖制度改革的新发展。

　　行政案件统一管辖的基础是跨区域管辖。今年5月1日起实施的新行政诉讼法规定：“经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。”这为地方开展行政诉讼案件跨区域管辖改革提供了法律依据。

　　防止可能的地方干预，是世界各国设立行政审判机构时一个普遍关注的问题。推行跨区域管辖的主要目的是防止行政案件中的地方干预，更好地实现行政审判的专业性。理解跨区域管辖的意义，需要将其置于行政案件管辖制度改革的历史视线之中。

　　长期以来，我国实行的是行政区域一一对应的行政案件管辖体制。按照原行政诉讼法的规定，区县一级基层法院有权管辖本级政府为被告的行政案件。2008年，最高法院通过《关于行政案件管辖若干问题的规定》，将县级政府的管辖法院提升至中级法院，不过这种提级管辖只能算是权宜之计。新行政诉讼法确定了该提级管辖的成果，中院管辖县政府得以法定化。

　　除提级管辖外，一些地方高院还试行异地管辖，将行政权关进“外地的笼子”。异地管辖能够摆脱司法辖区与行政辖区合一的痼疾，很大程度上消除了原地方党政机关的干预，但也存在弊端。比如，异地管辖也会大幅增加诉讼成本，有可能使当事人放弃诉讼，而且对缓解“执行难”似乎效果有限。常态化的异地管辖会使新管辖法院与原地方政府逐渐形成稳定的权力关系，不能排除被俘获的可能。

　　2013年，最高法院推行行政案件相对集中管辖试点，将部分基层法院管辖的一审行政案件，通过上级法院统一指定的方式，交由其他基层法院集中管辖。相对集中管辖其实是指定管辖与交叉管辖的升级版，实现了司法辖区与行政辖区的有限分离，但并没有涉及管辖权级别的提升，也没有超出中级法院的司法辖区，属于有限的异地管辖与选择管辖相结合的策略。这与原行政诉讼法弹性较小的管辖体系设计有关。

　　在这些探索的基础上，跨行政区域管辖实现了对异地管辖、相对集中管辖乃至提级管辖的综合。跨区域管辖需要有跨区域法院。建立跨区域法院的一种思路是专门成立新法院，这涉及到比较大的组织机制变动，非一日之功，也存在司法负担不均以及与现有法院的关系问题。第二种思路是赋予现有法院跨区域管辖的权力，这正是新行政诉讼法所确认的思路。

　　由铁路运输法院统一管辖行政案件，是推行跨区域管辖相对稳妥的方案。实际上，铁路法院原本就是跨区域法院。2012年6月，在全国铁路法院划转地方管理之前，全国17个铁路中院的管辖地区至少跨越两个地级市，58个铁路基层法院也都跨越了不同行政区域，有的中院和基层法院的辖区甚至跨越了省级行政区域。由铁路法院承担跨区域管辖，具有一定的实践基础。

　　而对铁路法院来说，统一管辖行政案件更是重塑自我的关键机遇。目前，铁路法院的受案范围是涉及铁路运输、铁路安全、铁路财产的民事和刑事案件。但事实上，铁路法院根本没有多少案件可审。广西高院的一份统计表明，南宁铁路两级法院受理的案件数逐年递减，人均办案3.78件，受案数远不及一个基层法院的派出法庭。

在这种内外环境下，统一管辖行政案件是铁路法院的绝好契机。3年前，全国铁路法检整体划转地方时，笔者曾评论，铁路法检的工作人员也要尽快融入司法机关的人事体系、工作体系和价值体系。现在，铁路法院迎来了转型为行政审判专门法院的良机。两级铁路法院应当抓住机会，在破除行政案件立案难、诉讼难、执行难方面形成制度优势，为审判组织的专门化改革提供经验。

（作者：中央财经大学法学院讲师    于文豪        责任编辑：杜淑琴）