行政首长应诉首入行诉法草案 起诉期限延至6个月

　　昨天下午，行政诉讼法修正案草案提请十二届全国人大常委会第十次会议审议，草案增加了行政首长出庭应诉的制度。

　　在去年12月常委会审议后，法律委、法工委开展了广泛调研，在中国人大网上公开征求到了5000多条意见，还赴北京、江苏、浙江、吉林等地进行实地调研。全国人大常委会法工委行政法室有关人士表示，这次修法重在解决立案难、审理难、执行难的问题，立足于把行政诉讼法修改得管用、好用，有利于实质性解决行政争议。

　　 告官不见官的情形很普遍

　　修正案（草案）第三条规定，行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，也可以委托相应的工作人员出庭。

　　全国人大常委会法工委行政法室有关负责人介绍，行政诉讼是民告官，但是实践中告官不见官的情形很普遍，有些行政机关聘请律师出庭，甚至工作人员都不出现。这对争议解决不利。对此，有些地方进行了探索，江苏、浙江、吉林，这些地方都出台了文件，要求行政机关负责人出庭应诉。“也有意见认为行政首长工作很多、很忙，所以行政机关负责人的理解不限于法定代表人，除了‘一把手’外，副职也可以。”该负责人士表示。

　　北京大学法学院教授姜明安在接受北京青年报记者采访时表示，将“行政机关负责人出庭”写入行政诉讼法是这次的一大亮点。

　　 行政诉讼起诉期限拟延长至六个月

　　全国人大常委会法工委行政法室有关人士指出，原来行政诉讼法规定了起诉期限是三个月，在实践过程中，当事人很容易因超过起诉期限而失去请求人民法院救济的权利，应当适当延长起诉期限，为了保护当事人的诉权，实践中要求延长起诉期限的意见很集中。

　　本次修正案（草案）指出，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在作出行政行为之日起六个月内提出。因不动产提起诉讼的案件从行政行为作出之日起超过二十年，其他案件从行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。

　　与大量行政诉讼涌入法院相比，行政复议案件数量却并不多。

　　有关人士透露，复议机关是否当被告的问题，在起草和征求意见过程中反映很强烈，有一种现象大家都认为存在，就是复议机关为了自己不当被告，它倾向于维持，因为维持是原行政行为的行政机关做被告，如果它改变了复议机关就要当被告。在实践中复议机关为了不当被告，会尽量维持原行政行为。

　　为了应对这个突出问题，草案规定，如果维持的复议机关和作出原行政行为的行政机关共同作为被告，如果改变的就是复议机关当被告，促使复议机关发挥解决纠纷的作用，发挥行政复议制度的功能。

　　 撤销行政行为理由增加“明显不当”情形

　　全国人大常委会法工委行政法室有关人士指出，现行行政诉讼法规定了合法性审查，实践中对一些合法但是不合理的行政行为，法院就不能撤销，也就无法解决争议。

　　草案第六十九条指出，行政行为出现“明显不当”情形的，人民法院判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。

　　姜明安指出，“明显不当”的判决应由法院作出，标准主要参照一个正常的、有理性思维的人所作出的判断。“法律无法把所有情况都一一列举出来，但是如果一个普通的、有正常思维的老百姓就可以看出该行为存在明显的不合理，那么该行为可以被纳入‘明显不当’的行列。”

　　一位地方高院的行政法庭法官告诉北青报记者，“条例所作出的规定，实际上是追求行政行为的形式合法性走向实质合理性。”该法官表示，某一类行政行为虽然看起来是合法的、有法律依据，但实质上却是不合理的，在撤销判决的理由中增加“明显不当”这个情形，能促使行政机关的行为更有温度。

　　 观察

　　 “告官不见官”的地方破题之路

　　1988年8月25日，61岁的浙江省温州市苍南县舥艚镇农民包郑照，因为自家房子被强拆，一纸诉状将县政府推上被告席。

　　这起发生在我国的首例“民告官”案件，不仅在行政诉讼法的立法进程上写下了重要一笔，时任苍南县县长黄德余的亲自出庭应诉也引发了诸多关注。据媒体披露，由于要求旁听庭审的人数众多，温州市中院把开庭的地点挪到了苍南县电影院，“人们像过节一样涌向这里”。

　　26年后，“行政机关负责人出庭应诉”首次被写入行政诉讼法，对于大力推行行政首长出庭应诉制度的浙江省而言，以法律条文形式对“告官不见官”问题作出规定，也有了特别的意义。

　　 破局：多机构联发文界定应诉范围

　　在推行“行政首长出庭应诉”制度之前，浙江省也经历过“告官不见官”的困境。

　　一名浙江省法官向北青报记者表示，“在文件出台之前，行政机关负责人来得并不多。大部分是工作人员出庭，极少数案件只是委托律师过来，由于律师并不了解执法的详细过程，对于法院准确查明事实、实质化解争议造成了一定困难。”

　　2010年，浙江省内已有10个地级市政府出台了相应的规范性文件，对行政首长出庭应诉作出规定。2011年11月，浙江省依法行政工作领导小组办公室、省高院、省法制办联合下发的《关于全面推进行政机关负责人出庭应诉工作的通知》，对行政机关负责人出庭应诉的案件范围从省级层面作出界定。

　　“文件颁布之后，对于提升政府的依法行政意识和实质性化解行政争议有很大好处。”一位一线审判人员表示，“目前，浙江省进京信访的案件之中，基本没有行政机关负责人出庭的案件，对于化解纠纷、提高依法行政水平有实质性帮助。”

　　 探索：从出庭到“出言”的改变

　　浙江省内推行行政首长出庭应诉制度后不久，也曾遭遇一道现实难题：部分出庭应诉官员存在“出庭不出声”的现象。

　　一名地方法院工作人员分析，“从内在因素来看，有些领导对法律条文不精通，怕讲错话。法律有其专业性，对于出庭官员而言，需要在精通法律和熟悉案情上做足功课，以便于清晰地把握案情，知道到法庭来究竟要做些什么。为了解决这个问题，省高院要求各级法院加强释明和指导工作，帮助他们提高出庭应诉质量。”

　　2012年1月，浙江省宁波市鄞州区人民法院开始推行“行政首长发言制度”，要求行政机关负责人在出庭的同时，亲自答辩发言。

　　此后，该省多地也开始了由出庭到“出言”的摸索。

　　一名该省法官介绍，对于出庭的行政机关负责人，在发言内容上并没有限制。“除了行政机关法定代表人外，还可以来两人，例如一位律师和一位工作人员。在整个庭审过程中，负责人都可以参与发言，但负责人多选择在最后陈述环节表态。”

　　对于地方法院的工作人员而言，希望通过出庭、发言等制度，真正提升行政机关的依法行政水平和理念。“来了之后，不能流于一种形式。行政机关工作人员应从一个案子中吸取教训，起到举一反三的效果。”

　　 问诊：如何化解地方保护难题

　　最高人民法院政治部有关负责人表示，行政诉讼中，一个难以回避的问题是，行政诉讼中，法院受到行政机关干扰或者受到地方保护主义的干扰，比其他诉讼多。

　　曾有舆论分析指出，审判长的行政级别往往不及行政首长，在审判过程中，是否能真正做到“只认法律”还有待进一步观察。一位不愿意透露姓名的基层法官告诉北青报记者，在他早期所接触的案例之中，便曾出现过“行政机关领导来了，要求法院由级别对应的领导亲自开庭审理”的情况。

　　在一位浙江法官的观察之中，行政机关内部对出庭应诉的认识更为重要。“公安机关官员的出庭应诉率在所有行政机关中是较高的。除了外部文件的约束作用之外，浙江省公安机关也曾印发行政诉讼出庭应诉规程。在没有硬性规定的情况下，我们很赞赏这种态度，也积极推动政府机关出台相应举措。只有行政机关真正认识到出庭应诉的重要性并积极配合，才能让这一出庭应诉制度更好地发挥效用。”

　　本版文/本报记者 桂田田