“你所不知道的五年规划”（1）：“十三五”规划编制需要历经多少步骤

【编者按】

3月16日，十二届全国人大四次会议圆满落幕，会议审议通过了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（以下简称“纲要”）。由此，中国正式踏上“十三五”发展的历史新征程。

记得曾有学者感慨，世界上没有哪个国家五年一个计划，一步一个脚印，已经连续走了十三个五年。可以说，五年规划是中国经济社会发展的“指南针”，五年规划作为基石铺就了中国经济奇迹之路。一直以来，坊间对于五年规划制定形成的过程以及形成的相关依据都不甚了解。从今天开始，法制网评论部获得授权，将独家刊发系列述评“你所不知道的五年规划”。这个系列节选自《大智兴邦：中国如何制定五年规划》一书，是国内外首部系统研究中国五年规划编制的专著，剖析改革开放以来，中国重大决策为何总能成功？什么是中国秘诀？中央政府又是如何制定重大公共政策等背后不为人所知的一些细节。

作者简介——

王绍光，1954年生于武汉，香港中文大学政治与公共行政系讲座教授，清华大学公共管理学院长江讲座教授，重庆大学人文社会科学高等研究院学术委员会委员。

鄢一龙，1976年生，清华大学公共管理学院助理教授，清华大学国情研究院助理研究员，清华大学管理学博士。

王绍光 鄢一龙

其实，“十三五”规划编制在“十二五”规划实施中期就开始了，历时3年，共分为四个阶段、十个步骤。第一个阶段为中期评估（2013年至2013年12月），第二阶段为基本思路研究（2014年），第三阶段为党中央《建议》编制（2015年初到五中全会），第四个阶段为《纲要》正式编制（2015年10月到2016年3月）。经历十个步骤：中期评估、前期调研、形成《基本思路》、党中央《建议》起草、通过中央《建议》、起草《纲要》（草案）、公众建言献策、衔接论证、广泛征求内外部意见、审批与发布《纲要》。

第一步骤为中期评估（2013年3月至2013年12月）。我国从“十五”计划开始引入中期评估，“十一五”正式确立中期评估制度，并引入了第三方评估。“十二五”规划评估由国家发展改革委组织，组织政府各部门和各地方开展内部评估，邀请清华大学国情研究院、中国经济改革研究基金会国民经济研究所开展第三方独立评估，通过调查研究、发放问卷的方式广泛征求意见，并会同国家统计局及有关部门对单项指标监测评价报告及初步评价结果进行审核。在充分集思广益的基础上，由国家发改委集中各方意见，负责起草《“十二五”规划〈纲要〉实施情况中期评估报告》，提请国家“十二五”规划专家委员会论证后，连同论证意见，上报国务院审核，经国务院审核通过后，提交全国人大常委会审议。全国人大财经委通过实地调研，听取汇报，初步审查报告的形式，开展“十二五”中期评估预审查。2013年12月25日，十二届全国人大常委会第六次会议审议了“十二五”规划纲要实施中期评估报告，由国家发改委主任徐绍史代表国务院报告。

第二步骤为前期调研（2013年底至2014年底）。在中期评估的基础上，2013年底，国家发改委直接委托有关机构开展“十三五”规划前期重大问题及基本思路研究。在2013年底召开的中央经济工作会议上，习近平总书记强调，要着手启动“十三五”规划前期准备工作。2014年4月17日，经国务院批准，全国“十三五”规划编制工作电视电话会议在京召开。2014年4月23日国家发改委发布了25个前期研究的重大课题，通过公开招标方式组织社会力量开展研究，其中有27个单位的选题入选。与此同时，国家发改委开展基础调查、信息搜集、重点课题调研以及纳入规划重大项目的论证等前期工作。

第三步骤为形成“十三五”规划的《基本思路》（2014年底到2015年3月）。根据前期研究成果，各部门及地方同步开展各自的基本思路研究并上报国家发改委，由发改委起草基本思路意见稿，形成初稿后征求各方面意见。2014年9月2日，李克强总理主持召开国务院组成部门和相关单位负责人会议，研究部署“十三五”规划编制工作。2014年9月20日，发改委在杭州召开“十三五”规划基本思路研究座谈会征求九省区的意见。2014年底，“十三五”规划的基本思路初步形成，提交党中央和国务院。

第四步骤为党中央《建议》起草（2015年初至2015年10月）。党的《建议》由中央财经领导小组牵头成立起草小组编制，并直接在政治局常委领导下开展工作，根据“十三五”规划起草小组成员来源来看，全国人大、政协、国务院相关部门负责人以及一些地方官员和学者都参与起草。

起草工作进行中开展了大量的调研，起草组、全国人大、全国政协等机构都开展了密集的调研。特别是领导人亲身开展调研，2015年以来政治局常委共开展了26次调研，足迹遍布19个省份。

《建议》征求意见稿的形成需要广泛征求各方意见。“十三五”规划征求意见总共进行了两轮，第一轮是8月份初稿形成之后，向120多个单位、部分党内老同志、党的代表征求意见；第二轮是十八届五中全会审议期间，向党的代表、党外人士、政协委员征求意见。

第五步骤为通过中央《建议》。2015年7月20日，中共中央政治局召开会议，决定当年10月在北京召开中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议研究关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议。十八届五中全会将审议和通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，并正式对外公布。

根据此前“十二五”规划《建议》的编制情况来看，这是一个集体决策的过程，总共召开了4次中央政治局常委会会议，2次中央政治局会议，1次中央全会讨论和审议《建议》的编制。“十三五”规划《建议》共有两轮集体决策，第一轮是2015年6月-7月间，《建议》形成送审稿以后，进行审议指导，为随后的一定范围征求意见作准备；第二轮是2015年9月-10月间，围绕着十八届五中全会召开，而进行的集体审议。

第六步骤为起草“十三五”规划纲要（草案）。在党中央编制《建议》的同时，国家发改委同步编制“十三五”规划纲要框架。2015年5月5日，国家发改委主任徐绍史主持召开全委“十三五”规划纲要编制工作领导小组和起草小组第一次全体会议，启动和部署“十三五”规划纲要编制工作；同时开展专题调研，例如国家发改委副主任胡祖才率队赴新疆、中国工程院开展专题调研。

在党中央《建议》正式公布之后，形成“十三五”规划纲要草案编制的初稿。《纲要》草案编制要一直持续到2016年“两会”之前，它也是一个集思广益的过程。

第七步是公众建言献策。本书付印时，“十三五”规划编制还没有走到第七至第十步。但依据此前已经建立的固定程序，可以预期最后四个步骤将如何展开。

“十二五”规划编制期间依托国家信息中心设置了“十二五”规划建言献策办公室，公众可以通过网站留言、电子邮件、手机短信、来电、来函、来访等多种形式，多种渠道提出对“十二五”规划编制的建议。同时，国家发改委还请全国总工会、共青团、妇联、科协、贸促会、残联、工商联、企业家协会，共同协助开展“十二五”规划建言献策活动，并召开专场讨论会听取各党群机构代表的建议，100名左右的不同行业、不同系统的代表参加了座谈会，发改委领导和“十二五”规划起草组成员听取了他们的建议。

第八步是衔接论证。《纲要》编制期间还需要和各部门、各地方进行规划指标、规划布局涉及的项目、规划实施手段进行衔接，以便不同类型和不同层级的规划相互配合，形成合力，避免相互抵销。在《纲要》草案的基础上，组织规划专家委员会对《纲要》进行咨询、论证并提出咨询报告，该报告将随着《纲要》一同提交全国人大进行审议。

我国五年规划编制“十五”期间就有专家审议会制度，“十一五”规划编制正式规定规划编制必需经过专家论证，成立了专家委员会。专家委员会的构成强调不同专业背景，学术型专家和实务型专家结合，“十三五”规划专家委员会延续了这一特征，55位专家涵盖了经济、科技、公共管理、法学、环保等不同领域的学科背景。同时，“十三五”首次将4名企业家纳入进专家委员会。

第九步为征求意见。2015年年底《纲要》形成征求意见稿，开始广泛征求各方面的意见。根据“十二五”规划编制的经验，征求意见开展了两轮：第一轮是在2015年12月上旬小范围征求意见，主要征求地方、部门以及专家的意见，以更好地编制《纲要》草案；第二轮是2016年1月中旬开始大范围地征求地方、部门、专家、人大、政协、党外人士以及企业和基层群众代表的意见，为2016年3月“两会”审议工作做准备。

第十步为审批与发布（2016年3月）。《纲要》集体议决的过程为，先由国务院常务会议、政治局常委会听取汇报；全国人大财经委员会进行预审查，接着由国务院全体会议审议并提请全国人大审议，并经政治局常委会会议批准，最后在2016年3月由全国人大十二届四次会议审议通过。

2016年“两会”之后，新华社授权正式发布《纲要》，随后全国各部门、各地区广泛开展学习《纲要》的活动。