东莞报业全媒体基层行④｜市自然资源局：四种途径打造土地收储整备新路径
备受关注的一号文聚焦“拓空间”，东莞如何在“拓”字做文章？新组建仅11个月的市自然资源局，用试点项目和数据佐证，努力闯出一条符合东莞实际的拓空间有效路径。
近日，东莞报业全媒体采访团深入市自然资源局调研了解到，机构改革后的起步之年，该局以“拓空间”试点项目为主要抓手，以“强化规划引领、科学配置资源、突出更新导向、统筹土地储备”四个政策为主导，加快推动4个土地储备地块、五大流域土地统筹、中堂开达玩具厂等试点项目取得一定成效，初步搭建了“拓空间”政策体系，形成了自然资源管理新格局。
用两到三年搭好“四梁八柱”顶层设计
细化“一号文”政策合计40条政策147项措施，其中涉及市自然资源局122项（含单独牵头、共同牵头、配合协助等）工作。“拓空间”怎么拓？市自然资源局找到了符合东莞市情的方法论，并建立了一套比较完善的理论体系。
弈棋先布局，落子看全局。市自然资源局牵头组建了“拓空间”总指挥部办公室，从全系统抽调领导干部67人，建立管理架构和运行机制，并以推进试点项目和构建顶层设计为主要抓手，落实市政府“一号文”工作部署，验证补充“拓空间”顶层设计。
随后，棋先一招强化规划引领，以国土空间规划为纲，落实城市定位和城市框架，构建新型国土空间格局。换而言之，通过规划引领、规划管控，改变东莞原来分散式管理模式，厘清市、功能区和镇街的职责权限。同时，深入挖掘城市土地资源潜力，突出产业导向，科学配置新增、盘活存量、拓展更新产业用地，同步强化和引导公共服务和基础设施合理布局。创新实施刚性管控和弹性引导相结合的管理模式，实施全域密度分区和地块弹性引导机制，避免规划反复折腾。
有了规划引领，引入强化城市经营管理理念，综合运用国土、规划、海洋、林业、税收等资源配置手段，实行全要素、全链条资源调配，科学运用用地规模指标、使用用途、容积率、配套公共设施、费用调节等多种配置手段，引导各类资源向产业、生态、生活空间集聚，提高资源开发利用效率。
该局力争用两到三年时间，建立以加强规划管控、统筹土地收储、突出更新导向、科学配置资源四个指导性意见为“梁”，若干政策配套制度为“柱”的“四梁八柱”顶层设计，助力“湾区都市、品质东莞”和粤港澳大湾区建设。
▲图为东莞CBD地块
9个项目探索镇村工业园改造提升样板
在“拓空间”的框架下，城市更新不再是简单的拆、建两把斧，这既要优先保障产业发展，也要同步落实基础设施，确保宜居的城市环境，不断提高这座城市的承载力。为此，市自然资源局提出，大力推进产业类成片更新改造，研究探索成片改造更新单元划定的方法体系，加强对城市更新单元实现产业功能的底线约束，实行城市更新与公共配套实施比例捆绑，严控各项规划比例配备。
放眼镇街，镇村工业园改造提升是“拓空间”的重点、难点，是保障产业空间承接优质产业的重要途径。为此，市自然资源局在六大片区、重点区域选择了9个具有代表性的镇村工业园改造项目，主要探索镇村工业园改造提升模式样板，涵盖了政府主导改造、村集体自行改造、原权利人自行改造、村企合作改造4种改造模式。
其中，涉及南城、东城、虎门、洪梅、长安、厚街、寮步、塘厦和谢岗等9个镇街，产业用地面积3663.3亩。市自然资源局主要领导透露，预计今年内，谢岗、洪梅、东城、虎门等4个项目可进行拆迁，总拆迁面积约322.5亩；东城桑园等5个项目可完成单元划定编制或规划调整工作；东城牛山旧工业园区项目可完成“1+N”总体实施方案编报并报市政府审批。
对于下一步工作， 市自然资源局负责人表示，该局将围绕9个工业园试点项目，以探索工业园不同类别、不同模式、不同亮点的改造为落脚点，按照先易后难的原则，加快推进一些项目尽快落地。
▲图为东莞城市风貌
探索土地收储整备四种新路径
土地收储整备是落实城市空间规划的重要载体，也是严格节约集约用地不可或缺的重要环节。在城市发展新理念下，市自然资源局提出构建以“市统筹主导、市镇两级联动”的土地收储整备新机制，构建“市级主导、规划引领、多管齐下、利益共享、综合保障”的土地收储整备新局面。
通过试点收储整备市城区水泥制品厂地块、寮步TOD统筹地块、谢岗镇金满湖地块、凤岗竹塘村大湖洋地块四个地块，探索土地收储整备四种新路径。这一探索，令东莞土地收储的方向更明晰，更是指向四大领域，即收购市属企业土地资产、收储市属企业统筹的土地、通过司法拍卖途经收储土地、收储新增建设用地用于产业用途。
在改革路径上，划定重点地区与一般地区，明确市、镇两级收储整备侧重点，大力推广土地收储四种模式，推动大片区连片收储整备，加强对五大流域、国有企业事业单位低效、闲置用地的收储整备，创新多样化收储整备路径。同时，引入社会力量和专业机构参与土地收储整备全链条市场服务，提升土地整备工作专业化水平。值得注意的是，探索“基础补偿+增值共享”土地收储整备的补偿和利益共享机制，按照不同规划用途和供地方式区分补偿和利益共享标准，实现市、镇、村（或原权利人）三级利益共享。
探索试水，初见成效。截至11月，土地收储整备四种路径试点地块收储工作有序推进，其中谢岗金满湖地块、莞惠城际寮步站地块已完成收储，寮步站的142亩土地已成功推出市场；市水泥厂地块正在办理地块的收回程序；凤岗竹塘村大湖洋地块的收储方案也将在近期上报市府审批。
▲图为东莞城市风貌
■ 亮点点击
建立五大流域治理资金筹措机制
探索以“城市经营”推动“城市增值”新路子
此轮“拓空间”的土地收储中，最大的亮点是，以石马河为试点，探索重点区域土地经营模式。
按照“城市经营”理念，将石马河流域土地收储工作作为五大流域土地收储试点的探路石，探索流域治理资金筹措机制，通过流域治理拉动土地资源升值增值，反哺流域治理投入，从而实现项目总体的“投资大平衡”。
“我市五大流域、环同沙片区以及轨道、公路沿线等区域的土地，由于治水治污和基础设施的投入，具有很大的升值空间。”市自然资源局负责人表示，该局计划以石马河为试点，结合城市经营理念，探索沿河、沿路及公园周边重点区域的规划管控、土地收储整备以及市镇土地收益分配模式，努力探索一条以“城市经营”理念推动“城市增值”的新路子。
■ 数读
10份配套文件
顶层设计已形成雏形。一方面，市拟出台19份配套文件，已出台10份，4份已呈报市政府审批。另一方面，“拓空间”四梁核心政策已逐步完善，其中规划引领、土地储备、城市更新三份政策已形成送审稿。若干配套政策也在加快出台，如起草了《关于进一步完善土地收储整备补偿标准和利益共享机制的意见（送审稿）》，产业类改造“1+4”政策文件和《关于加快城市更新 促进固定资产投资 稳定经济增长预期的若干措施》等。
8天
开展审批流程再造，按照“多审合一”、“多验合一”、“多测合一”原则，将原国土、规划、海洋等相同或相近审批职能进行整合，将原审批流程“11进11出”优化为“6进6出”，一般性建设工程项目审批时间由原来的68天，逐步压缩到31天，国有工业仓储土地增容调整由原来38天压缩至8天。
28个试点项目
截至10月，28个试点项目正在有序推进，其中收储整备类试点项目进展较快，试点地块已基本完成土地收储；滨海湾海岸带示范建设、中堂开达玩具厂综合整治、鳒鱼洲产业园、智荟谷产业园等项目已进场施工或部分见效。莞惠城际寮步TOD地块成功供地，为我市建立“收储市属企业统筹土地”的收储整备新模式树立了可复制推广的示范案例。
1076.88亩
截至10月底，土地收储整备方面，市级完成收储面积1076.88亩，超过年度1000亩的目标任务，各镇街（园区）已收储11000亩；城市更新方面，完成“三旧”改造面积6694亩，新增实施改造面积8764亩，启动了150亩以上重点更新单元74个，总用地面积超14平方公里；截止到10月31日，盘活整治方面，已经盘活用地7866.1亩，处置闲置土地1839.8亩，累计治理违法建设面积2779.24万平方米。
全媒体记者 潘少婷 刘召/文
全媒体记者 程永强/图
全媒体编辑 钟彦亮