跨行政区划法院勇当司改探路先锋
2015年,北京市第四中级人民法院受理以北京区县政府为被告的行政案件超过1100件,是2014年全市法院受理此类案件的近7倍；2015年,上海市第三中级人民法院受理以上海市政府为被告的行政案件242件,而2014年上海全市法院受理此类案件仅13件。
北京四中院和上海三中院均为2014年年底设立的跨行政区划试点法院。成立一周年之际,两家法院分别公布了一组成绩斐然的数据。
《法制日报》记者近日采访了解到,一年来,两家跨行政区划法院公正高效地审理了一批跨行政区划案件,注重发挥改革先行先试作用,积极探索司法人员分类管理、审判权力运行机制等改革,为全国法院司法改革积累了有益经验。
民告官案大幅增长
近年来,随着市场 经济 快速发展和行政诉讼大量出现,跨行政区划案件越来越多,涉案金额越来越大,导致法院所在地有关部门和领导越来越关注案件处理,甚至插手案件处理。其中,行政诉讼即民告官案尤为明显,立案难、胜诉难、执行难问题长期存在。
设立跨行政区划法院,就是要探索排除审判干扰、克服地方保护主义,解决诉讼“主客场”现象,平等保护各方当事人合法权益。从一年的实践来看,北京、上海两家跨行政区划法院均给出了令人满意的答案。
记者了解到,一年来,北京、上海两地法院受理的民告官案大幅增长。北京四中院共受理行政案件1107件,全市法院行政案件立案率从2014年的32%提高到88%。上海三中院共受理行政案件595件,其中,以市政府为被告的行政案件占比达4成,上升幅度较大。
北京四中院院长吴在存分析说,行政案件数量大幅上升,一定程度上反映出跨行政区划法院案件在摆脱地方保护和行政干预方面取得明显成效,民告官渠道更加畅通了。
上海三中院院长吴偕林告诉记者,在避免外部干预方面,上海三中院的着力点是司法公开。立案过程中,严格按照立案登记制的要求,采取立案清单制度,当事人对照清单就能判断案件能否立案；庭审过程中,明确告知当事人诉讼权利的同时,对打招呼等干预案件情况记录在案,并告知对方当事人。
不仅诉讼渠道畅通了,民告官案被告败诉率也如社会预期的那样,呈现上升趋势。北京四中院审理的1100多件以区县政府为被告的行政案件中,区县政府败诉率达18.6%,同比上升6个百分点。
如村民王某诉北京市昌平区人民政府一案,王某要求昌平区政府公开相关集体土地被征收为国有土地的文件与手续,区政府却“答非所问”。2015年5月27日,北京四中院作出一审判决,要求区政府对王某的申请重新做出答复。
北京四中院、上海三中院还结合案件情况,与市、区县两级政府法制部门建立常态化联席会商、信息反馈机制,扎实推进行政机关负责人出庭应诉制度的落实,协同推进法治政府建设。
截至目前,上海三中院审限内结案率97.22%,二审改判发回瑕疵率、裁定再审率和生效案件改判发回率均为零。北京四中院法定审限内结案率99.27%,实现上诉案件“零改发”,群体访、越级访“零纪录”,保持良好的审判质效。
经验可推广可复制
2015年3月25日,上海三中院敲响建院后的第一槌,公开开庭审理某物业公司因行政复议申请未获受理诉上海市政府一案。吴偕林亲自“操刀”,担任案件审判长。经过两个小时的庭审,法庭当庭宣判,驳回原告的诉讼请求。
自此以后,院长开庭审案在上海三中院成为常态。据了解,上海三中院建立机制明确,院庭长带头办理疑难、复杂、新类型案件,并提出办案数量要求。2015年,院庭长办案数占上海三中院案件总数的30%以上。
院庭长审案,是落实司法责任制的重要内容。作为改革的产物,跨行政区划法院承担着司法改革先行先试的重任。一年来,北京四中院、上海三中院在机构设置、法官配备、司法责任制等方面积极探索,努力成为各级法院司法改革的标杆和样板,为全面深化司法改革提供可持续、可复制的实践经验。
吴偕林介绍说,为落实司法责任制,上海三中院重点推进审委会工作机制、合议庭运行机制、专业法官会议机制改革,确保“让审理者裁判,由裁判者负责”。截至目前,所有已经结案的案件全部由合议庭或独任法官作出裁判,文书由合议庭审判长或独任法官签发,无一提交审委会讨论。
吴在存说,北京四中院以全面落实司法责任制为核心,研究制定《落实审判责任制实施办法》,建立差错瑕疵案件两级质询和通报讲评制度以及审判责任认定查究、申辩公示机制,确保权责明晰、责权统一。还建立了案件干预和案件监督全程留痕制度,有效防止因不当监督对法院审判执行工作带来不利影响。
两家法院严格按照上级法院的统一部署,推进法官员额制和分类管理改革,法官严格按照遴选程序产生,法官助理在相应比例的额度内,从符合条件的人员中任命。
虽然建院仅仅一年,但两家法院始终保持改革创新的激情和勇气。北京四中院在全市率先制定出台充分保障律师执业权利的意见,设立专门的律师工作室及更衣室,开通律师立案窗口,为律师执业提供便捷化、均等化、标准化、规范化服务。上海三中院以率先建立立案清单制度、建成随机分案系统和跨省跨系统远程审判法庭等“六个率先”,体现示范效应。
无时无刻不感受到责任重大
亲历者讲述
讲述人:朱晓婕(上海市第三中级人民法院行政庭审判员)
作为全国第一个跨行政区划法院,上海市第三中级人民法院不仅肩负着司法改革的重任,更承载着法律人对法治建设的希冀和公众对司法公平正义的渴求。也正因为内心那份无法割舍的、固执的小坚持,我和我身边的不少法官一样,通过上海市高级人民法院面向全市的招募与考核,选任到三中院工作,开启一段新的法官职业生涯。
三中院地处浦东张江科创中心腹地,每天两个多小时的车程成为不少干警上下班的“标配”。与之相映的“增配”,是大量行政诉讼案件的涌入,每一名新到岗的法官都会被办公桌上垒成小山般的卷宗所震惊。接下来就是“只闻其声不见其人”——只听见从“小山”后不断传来噼里啪啦的键盘声,一天天巴望着“小山”慢慢变矮,终于有希望露出法官半拉脑袋时,新的案件卷宗又堆了上来。
但是,真正让我们倍感压力的,还不仅仅是增加的案件数量。承载着跨行政区划法院行政审判使命的我们,无时无刻不感受到沉重的责任。
一方面,群众渴望破除地方保护获得公平正义,越来越多的老百姓怀着对三中院的信任,舍近求远、长途跋涉,将诉状递进三中院的立案窗口；另一方面,依法裁判后,一些行政案件当事人因败诉而对司法公正产生怀疑,对三中院这个全国首家跨行政区划法院流露出些许不满。每到此时,我总有一种战战兢兢、如履薄冰的感觉。这也是法官最难以面对、最难以承受的艰难。
要做一名人民群众认可的好法官,不仅要求法官对个案作出公正裁判,还要运用群众乐于接受的方式,使用群众能听得懂的语言,将司法裁判中的法言法语转化为群众内心的司法体验,让他们有司法公正的获得感。
三中院创新推出的释明规则,对法官而言是一种能力,更是一种态度,需要每名法官用心体会、用心积累、用心实践。我也希望通过这样的努力,能多换来一些真心的微笑和即使输了案子却依旧认同的赞许。
三中院建院一周年后的第三天,正是2015年的最后一天,我有幸参加了司法改革后上海规模最大的一次法官、检察官任命仪式。当我们接过沉甸甸的任命书,举起右手集体宣读法官誓言的时候,我的心里一直回旋着一位同仁曾说过的话:我们唯一能做的,便是不能迷失信仰。我们光明,司法便不黑暗。
每省均应设一个跨区划中院
专家点评
顾永忠(中国政法大学诉讼法学研究院副院长):过去一年来,北京、上海两地的法院、检察院,在跨行政区划司法机关的设立及运行机制上,勇于探索、敢于创新,为全国范围推广此项举措积累了经验。
新的一年已经开启,设立跨行政区划司法机关也将走向深入。北京、上海的探索、实践虽有不少可取之处,但也有明显的本地优势和特点,向全国推广尚有一定局限性。
比如,两地都是直辖市,司法管辖地域和范围与其他各省、区有明显差别；两地都是利用原有的铁路法院、检察院作为依托,而其他很多省、区没有这个条件；两地都有比较好的人力、物力、财力资源,其他各省、区则发展很不平衡,地区差别很大。
为此,在认真、客观总结北京、上海两地经验的同时,还应当对这项重大改革举措进行充分研究论证,从实质上理解设立跨行政区划司法机关的初衷和价值追求,做好顶层设计。
我认为,进行这项改革过程中,值得重视和注意以下3点:充分认识作为地方保护主义诱因的跨行政区划案件主要是行政案件和民商事案件,并且在基层、中级和省级司法机关都存在；应当根据跨行政区划案件的特点设立跨行政区划司法机关；应当把设立跨行政区划法院与调整审级管辖相结合。
虽然跨行政区划案件具有多层性,但不必层层设立跨行政区划法院。目前针对基层法院面对的跨行政区划案件设立中级跨行政区划法院即可,可以一个省设立一个。中级、高级法院面对的跨行政区划案件,则可以通过调整审级管辖解决。
本报记者周斌整理
