“身高”就是问题，解决还靠“距离”

“身高”就是问题，解决还靠“距离”

来源：南方法制报

    制图：yan

江门中级人民法院实行异地审理两年来“民告官”的“官方”败诉率不断上升

本报记者  王沐阳  通讯员  马远斌  李翔  黄磊

“‘民告官’，打得赢吗？”老百姓时常会有类似疑虑，尤其是案件由政府所在地的当地法院审理的时候，至少这个问题在江门有了清晰的答案——作为全国首批、全省首个实施行政案件跨区域审理的试点单位，江门市中级人民法院两年来的实践证明，实行异地审理，可以促使行政机关的执法更规范。据统计显示，改革两年来，当地的行政机关一审败诉率由之前的6.96%上升至现在的18.18%，一审案件上诉率则从62%下降到47.3%。

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异地审理，让老百姓告得更放心

“告政府，能不能告得赢，说实话，老百姓心里还是有不少顾虑。毕竟当地政府和法院平时都可能有联系，老百姓就容易产生一种官官相护的感觉。”在江门已经工作了22年的律师王凤科谈起他代理的一件“民告官”案件时如是说。

2013年7月21日下午，时年49岁的农民工黎某明回单位加班。孰料回家途中，黎某明不幸在一起交通事故中当场死亡。但在随后的工伤认定中，恩平市人力资源和社会保障局认为车祸发生于公司放假期间，相关材料无法证实其系下班途中死亡，遂最终认定“不属于工伤”。

“公司的打卡记录有我哥的上班记录，另外门卫也证实他当天上了班。我们觉得（被认定为）工伤应该没有问题。”黎某明的妹妹黎某霞说，“工伤结论出来后，我们想告状，但当时还是有些顾虑，担心由恩平法院审恩平市人社局，（我们）打不赢。”

为打消群众的这种顾虑，也为更好地让人民法院依法独立公正行使审判权，2013年7月，江门中院探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度。在7个基层法院中，蓬江区法院、新会区法院和开平市法院这3个法院被江门中院指定为集中管辖法院，除了这3个法院所在区的行政案件外，其他4个区的行政案件均由这3个法院进行异地审理。

“当得知案件由开平法院，而不是恩平法院审理时，我们就一下子放心了很多。”黎某霞开心地说道。

2014年9月15日，开平市法院作出一审判决。法院认为，虽然博某电子公司的放假通知显示当天公司放假，但根据《微电脑打卡钟专用卡》显示，黎某明“7月21日18：00下班”。虽然该件只是复印件，但公司加盖的公章足以表明其真实性。且该公司门卫吴某也在交警部门的调查中确认黎某明当日打卡下班。据此，开平市法院审理认为恩平市人社局作出不予认定工伤的事实证据不足，遂判决撤销被告作出的《不予认定工伤决定书》，并责令被告重新认定。案件宣判后，用人单位不服并提起上诉，今年3月5日，江门中院二审维持原判。两个月后的5月7日，恩平市人社局重新作出工伤认定，认定黎某明的死亡属于工伤。“这下好了，我们就可以起诉公司要求工伤赔偿了。”黎某霞高兴地对记者说。

据统计显示，行政案件集中管辖后，老百姓打赢官司的比率大幅增加。改革一年半后，江门全市“民告官”案件一审立案数已达368件，与之前一年半的321件相比，增长了14.6%。而与此同时，原告胜诉的案件有53件，胜诉率为14.8%；与之前一年半的10.2%（33件）相比，增长了5成。案件上诉率则从62%下降到58.1%。

改革初见成效后，2014年12月19日，江门中院将“民告官”案件异地审理从“1.0版”升级到“2.0版”：将“七归三”中的3家法院集中到江海区法院1家法院，而涉及江海区行政部门当被告的一审行政案件则由位于蓬江区的江门中院直接审理。这种“集中管辖与提级管辖相结合”的异地审理模式，让江门市成为广东第一个将行政区划与司法管辖彻底分离的地级市。

推出“民告官”案件异地审理“2.0版”后，江门市的行政案件数量增加得更加明显，一审服判息诉率则大幅上升。今年前7个月全市法院一审行政案件数为218件，而去年全年的案件数才只有298件。而这7个月里，一审案件的上诉率仅为47.3%，比“七归三”模式下的58.1%又降低了不少。

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巡回审判，让老百姓告得更省心

异地审理，听起来好听，但操作起来却有一定困难。以管辖范围最大的江海区法院为中心，南端最远为160公里，西端最远为130公里；地形上则既有山地，又有海岛，老百姓告起状来光在路途上就很费周折。“年轻人还好，我这把老骨头可经不起折腾。”家住台山的76岁老人李阿婆说。

为了让老百姓告得放心，更告得省心，江海区法院专门制定了巡回审判工作细则。位处偏远地区的群众，或者行动不便的老人、残疾人，都可以选择在其住所地附近的法院开庭审理，开庭时，法官奔赴老百姓所在地主持庭审，而作为被告的官员自然也需要“被告就原告”。

李阿婆是原台山市电热器具厂的工作人员，自1984年起，她认为所在单位错算了其工资就不断向所在单位、台山市人民政府、台山市人社局、广东省劳动局等多家单位反映情况。相关单位认为其工资数额符合历史调资政策，并均对其作了答复。因不满相关单位的处理结果，2015年1月7日，李阿婆以台山市人社局的答复过于简单，没有依职权对其工资的等级进行调整，没有补偿其工资损失为由，向江海区法院提起诉讼。

考虑到李阿婆年岁已高、行动不便，江海区法院决定在距离江海区法院100多公里的台山市法院开庭审理。经审理，法院最终认定，李阿婆的起诉不属于法院行政诉讼的受案范围，裁定驳回起诉，并向李阿婆耐心做了解释。

“虽然败诉了，但法院没让我这副老骨头来回折腾，这点很值得表扬。”李阿婆感慨地说。

“我们不折腾老百姓，要折腾也折腾我们的公仆以及法官们。”江门市中级人民法院院长叶柳东笑着说，“到目前为止，像李阿婆这样的案件，我们已经有30件案件通过巡回审判的方式就近审理，比率占到了总数的24.2%。”

即使如此，叶柳东觉得还不够便民。“开庭的问题解决了，但立案等工作还需要当事人往法院跑。接下来，我们准备加大网上立案、电子送达等的力度，尽可能地让老百姓告得更省心。”

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司法建议，让行政机关执法更规范

“让行政机关败诉不是我们的最终目的，我们希望法院进一步延伸审判职能，通过一些适当的形式提示行政机关解决其同类问题，从而更好地提升行政机关的依法行政意识和执法能力。”江门市人大常委会党组书记、常务副主任梁清兆说。

今年36岁的阿丘曾有吸毒史，但近年来一直在努力戒毒，并通过美沙酮等药物维持治疗。2014年7月23日下午5时许，蓬江公安分局两名治安队员在江门市体育场至哥登堡酒店附近拦住了阿丘，并将其带到了附近的派出所。

经检验，阿丘的尿液结果呈阴性，在排除其吸毒嫌疑后，阿丘重新获得了自由。

“他们怀疑我吸毒，没警察在场，治安队员就进行口头传唤，把我强行带走调查，还不穿制服。”想起当时的场景，阿丘在法庭上显得有些激动，“我想打电话报警，他们却摔了我的手机，还打了我，并扣押了我身上的120块钱、身份证、银行卡以及两张送货单。”

2014年9月，阿丘将蓬江区公安分局告到法院，要求确认公安的行政行为违法，判决公安局赔偿其财物损失，并登报道歉。

11月26日，蓬江区法院作出一审判决，蓬江区公安分局的传唤行为程序违法。对于保安队员是否对原告进行殴打、扣押财物和摔坏手机的问题，由于原告未提交相关证据证明其诉讼主张，故对于原告要求赔偿损失、登报道歉的诉求，法院未予支持。

由于对一审判决结果不服，阿丘随后上诉至江门中院。2015年2月11日，经过审理，江门中院作出二审宣判，维持原判，驳回上诉。

该案宣判后，江门中院专门向蓬江区公安分局发出书面司法建议。要求其规范警务人员执法行为，不能将警察的执法权力擅自委托给治安队员行使。执法时应依法及时制作询问笔录，对行政相对人的财物做好登记，并交其签名确认。执法时，尽量全程录像，以防止纠纷发生。

“我们非常重视法院的司法建议。”江门市公安局副局长、蓬江区公安分局局长朱辉荣对记者说。收到建议书后，该局专门发文，要求全局办案单位不得安排治安队员单独执法。对传唤回公安机关的，必须制作询问笔录；违法嫌疑人身上有物品的，一定要登记在案。此外，该局还给每位一线执法民警都配备了执法记录仪，要求原则上均应记录整个执法过程。

2014年10月1日，江门市政府专门发文，要求在“本单位当年发生的第一宗行政诉讼案件”等4种情况下，被诉行政机关的主要负责人需要出庭应诉，而出庭应诉情况也正式纳入年度行政考评范围。“过去，法院希望我们行政机关的负责人出庭，用的是《应诉建议书》；现在，他们用的是《应诉通知书》。”多次出庭应诉的江门市住房公积金管理中心主任王逵昱微笑着谈起他最近的一个发现。

改革推行两年来，江门中院“民告官”案件异地审理、集中管辖的模式得到了社会以及上级领导的充分肯定。在当地，江门中院申报的“民告官、跨区审——行政案件跨区审判新模式”，被授予江门市“管理创新奖”。最高院的《行政审判通讯》也全文刊登了江门中院集中管辖的工作经验。

（责任编辑：杜淑琴）