漳州PX背后博弈：环保部说国家发改委“违法”

梁嘉琳

4月6日，福建省漳州市古雷经济开发区的腾龙芳烃二甲苯装置发生漏油着火事故，园区内有4个储罐发生火灾，其中两个为大火扑灭后复燃。截至目前，该事故被判断为安全生产事故，暂未被定性为环境事故。

这一事故的最终肇因及影响还有待继续调查，但因其而引发的恐慌，却将古雷石化基地背后部委间的博弈再次推到了台前，一个鲜为人知的事实是，这个已经试生产并爆发了两次事故的石化产业基地的总体规划至今尚未完成环评。

就在事故发生的11个月前，国家环保部曾致函国家发改委，因该基地规划环评工作“尚未完成”，建议后者撤销对古雷石化基地总体发展规划的批复，并称后者的“审批行为违反《环境影响评价法》”。

然而，这一两大部委围绕一个石化基地的分歧由于处于“内部沟通函”阶段，并未引起舆论关注。经济观察报9日获悉，截至目前，由于双方“有内部分歧”，虽然古雷石化基地的规划环评正按照环保部的要求修改完善，但国家发改委并未撤销该规划。接近环保部的专家庄霞(化名)认为：“这是一种先上车、后买票的行为。”

此次事故的发生或许为各参与方重新审视规划环评提供了新的契机。规划环评争议未止，中远期投资达2000多亿的古雷石化基地，报批程序一度进程如常。

环评挡不住规划

环保部说国家发改委“违法”？9日，经济观察报记者再次打开上述公函网址，却只显示一行字：“您所访问的页面暂时无法找到，请访问网站其它信息。谢谢！”但庄霞认为：“公函并没有被国务院办公厅责令撤销，只是从环保部外网上撤下去了，也就是说，文件效力并没有消失。”

这封被国家发改委相关人士认为“不应对外公开”的公函里显示，环保部收到国家发改委《关于福建漳州古雷石化基地总体发展规划的批复》后认为，鉴于目前上述规划的环境影响评价工作尚未完成，国家发改委的审批行为违反了《环境影响评价法》(简称“环评法”)第十二条、第十四条及《规划环境影响评价条例》(简称“规划环评条例”)第十六条、第二十二条之规定。

全国人大表决通过的环评法规定：“设区的市级以上人民政府或者省级以上人民政府有关部门在审批专项规划草案时，应当将环境影响报告书结论以及审查意见作为决策的重要依据。”国务院发布的规划环评条例进一步规定：“规划编制机关在报送审批专项规划草案时，应当将环境影响报告书一并附送规划审批机关审查；未附送环境影响报告书的，规划审批机关应当要求其补充；未补充的，规划审批机关不予审批。”

而接近国家发改委的专家冯海(化名)告诉经济观察报，国家发改委对此持有不同意见——2011年3月批复的《海峡西岸经济区发展规划》(俗称“大规划”)，明确了本规划范围包括福建省全境等，而漳州古雷石化基地就位于福建省南部，《福建漳州古雷石化基地总体发展规划》(俗称“小规划”)随后在2014年4月由国家发改委批准。“大规划做了一次环评，小规划还要不要再做一次环评？”冯海反问。

2012年7月10日，福建省政府《关于支持漳州古雷石化基地加快开发建设十二条措施的通知》就提出，争取国家将古雷石化基地列为国家级石化基地。庄霞说，环保部门认为，古雷石化基地作为省级石化园区，虽然已做过规划环评，由福建省环保厅批复，但上升为国家级石化园区后，仍需再做一次规划环评。

尽管上述规划的编制和审批都不归环保部管，但环保部自有办法：“对未依法完成环境影响评价工作的石化基地规划，其中的建设项目环境影响评价文件，我部将不予受理。”所言不虚。经济观察报多方证实，截至目前，古雷石化基地并没有新的项目环评文件被环保部受理。“既有项目准备期长、市场不景气等原因，也有环保部卡住的原因。”一位接近漳州市政府的人士说。

“为维护法律的严肃性，”环保部在上述公函中向国家发改委建议，“你委在我部召集有关部门代表和专家组成审查小组对规划环境影响报告书出具审查意见前，撤销对两个石化基地总体发展规划的批复意见。”但冯海说，国家发改委本来已经做好给环保部复函的准备，但“(函件)你来我往就打起来了，从有利于两家团结的角度，最后内部协商，对这件事情冷处理了”。

随着规划在国家发改委获批，古雷石化基地建设进程加快。上述接近漳州市政府的人士说，基地的工业总产值大约600亿元，随着后续企业引进，中远期规划总产值预计达到大约2000亿元。记者获悉，国家《石化产业规划布局方案》已将古雷石化基地纳入其中。

石化布局歧见

“防不胜防啊！”这是冯海对古雷事故的感受，与他交流的经济部门官员担心的是，古雷事故后，公众舆论影响中国石化化工布局。发改、石化系统多位人士均认为，短期内，古雷事故会对中国PX供应能力产生影响，这两天下游产品PTA的价格就涨上去了。

去年，工信部产业政策司司长冯飞在新闻发布会上表示，国内PX产量增长步伐这几年明显放缓，供应缺口加大，50%的PX产品需要进口。“这样的状况不仅仅是对PX下游行业，比如纺织行业产生一定的产业安全方面的影响，而且也由于供应保障、价格稳定等等问题对公众的生活也会产生一定影响。”冯飞说。

但环保人士更关心的是，PX等石化产业的中上游项目在福建密集布局，将对沿海地区带来环境风险和生态威胁。

早在2009年，环保部与各省级政府成立“部省联合”协调小组，组织相关专家对海峡西岸经济区等五大区域重点产业发展开展战略环评。公开资料显示，我国环评体系分为三个层次：微观层面的项目环评(俗称“环评审批”)、中观层面的规划环评、宏观层面的政策环评。战略环境评价(简称“战略环评”)既包括规划环评，又包括政策环评。

上海市环境科学研究院是《海峡西岸经济区重点产业发展战略环境评价报告》的牵头编制单位，该院副院长、报告负责人黄沈发接受经济观察报采访时表示，该报告提出，古雷石化基地的重化工业发展要注意防范对海湾生态环境的影响，该区域有红树林、珊瑚等珍稀濒危物种，生态环境敏感脆弱。战略环评结题后，环保部还给海西经济区相关省份环保厅印发了《关于促进海峡西岸经济区重点产业与环境保护协调发展的指导意见》。

具体到本次发生漏油着火事故的漳州古雷腾龙芳烃项目，公开信息显示，该项目曾因“变更环境影响报告书未经批准，擅自开工建设”，被环保部下发《行政处罚决定书》；本次事故之前不到两年，该项目还发生闪燃事故，附近一个村庄部分房屋玻璃震裂或破碎。环保部直属机构一位专家表示，该项目目前仍处在试产阶段，地方环保部门的日常监管“不会太多”。该专家透露，该项目在试生产前，曾因安全距离不足，被环保部门要求先完成周边居民的搬迁工作。

但经济部门有时并不认同环保部门对石化布局的观点。黄沈发表示，古雷石化基地尽管远离居民区，但密集布局在湾区仍有环境风险。但经济部门官员毫不客气地回应称，石化项目布局在沿海被说是污染海洋，布局在内地被说是人口密度太大，连局部在荒漠都会被说是影响沙漠生态系统，“按中国现在的监管水平，是不是全国就几乎没有可以布局石化项目的地方了”。

“古雷石化基地对当地的海洋环境影响是很明显的，漳州市的环保容量被它用去了一大半。”上述接近漳州市政府的人士说，这个项目从一开始就议论纷纷。先是打算落地在厦门市海沧区，后来因为海沧城市化进程加快，石化园区周边全是老百姓，闹得沸沸扬扬，就只能转走，闽北的宁德市和闽南的漳州市都在争，最后落户在漳州市漳浦县的古雷经济开发区。

然而，地方政府部门和环保部常常对环境影响存在分歧。此次事故发生后，《福建日报》报道引述福建省环保、海洋等部门的表述称，对周边大气近地面、海域的环境监测结果，主要指标正常。但环保部直属机构的一位专家表示不满：“滚滚浓烟持续了几十个小时，当地说是‘没有造成特别大的影响’。如何界定‘不大’‘大’‘特别大’？是跟火山喷发比，还是跟农家烧秸秆比？一个工业锅炉一天烧几吨油，这次事故少了多少吨油？”

“先上车，后买票”

“过去在发改委，总觉得规划环评是负担，想把项目批得快一点，排污指标给得多一点；现在退下来了，看家乡雾霾重了，城里望不到远处的青山了。”西部某省卸任官员信永春(化名)感慨说。

信永春说，经济部门的行政长官更侧重于短期政绩，更关注规划对经济发展和群众就业、收入的直接影响，而环境保护关系到长远的公众利益，因此，规划决策需要专业部门——环保部门来监督。

但不是每个官员都有此认识。环保部环境工程评估中心规划评估部曾在网站上发文称，一些地方政府为上项目，对已经通过审查或已部分实施的规划“后补”环评，使得环评报告提出的优化调整建议和审查意见要求成为一纸空谈。环保部多位人士确认，这种“先上车，后买票”的行为至今仍存在。

以内蒙古为例，经济观察报获悉，2011年1月，先是国家发改委批复了《上海庙能源化工基地开发总体规划》；又过了5个月，才是环保部批复了规划环评。一位环评专家评价说：“环保部门不硬气的结果，只能是代人受过！”

这背后的原因，是规划环评对规划审批部门而言，从来不具备强制性。庄霞说，规划由国家发改委“审批”，而规划环评由环保部门提出“审查”意见。一字之差，决定了规划环评不是一种行政许可行为，只是给规划决策提供参考。

既然是参考，就存在审查意见被采纳与不被采纳两种可能性。环评法规定，规划审批部门未采纳环境影响报告书结论以及审查意见的，应当作出说明，并存档备查。然而，一位参与过规划环评的人士感叹：“就算规划审批部门全都不采纳，或者采纳后规划发布部门(地方政府)不落实环评意见，环保部门一点办法都没有。”

实际上，规划环评条例已规定了处罚条款：规划审批机关对依法应当编写而未编写环境影响篇章予以批准的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。

但上述参与过规划环评的人士说，规划环评条例并未明确启动追责程序的主体，一方面，让规划审批部门自己处罚自己并不现实；另一方面，环保部门也无法追责同级甚至更高级别的规划审批部门。“那么多未环评先批规划的情况发生，有谁受过处分？”

规划环评在不同行业的推进还存在“快慢不均”。庄霞说，背后有两方面原因：一方面，有的规划甚至只有十页、八页，编得很虚，环保部门没法审查环评报告或章节；另一方面，由于部门阻挠，有的领域的规划环评推进缓慢。有的部委觉得自己编规划、批规划的时候，已经把“可持续发展”考虑在内了，环保部“多此一举”，因此从一开始就表示反对。

如今，无论是环保部和国家发改委人士，都寄希望于环评法修订，重新确定获得共识的环评规则。据媒体报道，环保部环评司司长程立峰日前表示，今年将启动对环评法的修订工作。但经济观察报了解到，环评法修订并未列入十二届全国人大常委会立法规划，能否在三年内“插队”修法，仍存在变数。