南方日报:透明化有助于地方债务管理革故鼎新

经国务院批准，2014年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛等十地将试点地方政府债券自发自还。地方政府债券自发自还是我国建立健全地方政府债务管理体系的重要一步。

在此之前，我国发行的政府债券都由中央财政代发。2011年底，中央政府推出试点计划，允许浙江省、广东省、上海市和深圳市自行发债，但仍是自发代还形式，并非彻底的“自发自还”。

地方政府债券，也就是民间所谓市政债之所以迟迟不能推出，首先是因为《预算法》不允许。当前的《预算法》是1994年制定的，当时不允许地方政府发债，一方面是因为当时经济过热，出于对宏观经济形势的考虑，不允许地方发债，另一方面还有一些其他观念的影响。因此，要能够发行市政债，首先要修改《预算法》。根据今年人大审议通过的预算案，2014年的财税政策中，加强地方政府性债务管理方面即包括，“研究制定地方政府债券自发自还改革方案，推动部分地方开展改革试点。对地方政府性债务实行分类管理和限额控制”。4月下旬提交全国人大常委会的预算法三审草案更加明确了地方政府直接发行债券为重点项目融资的规定。预算法三审稿显示，经国务院批准的省、自治区、直辖市的一般公共预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。

虽然预算法三审草案还没有获得通过，但地方债自发自还试点已成事实。这与当前严峻的地方债形势有关。根据国家审计署的数据，截至2013年6月末，地方政府负有偿还和担保责任的债务总额较2010年末上一次统计的总额人民币10.7万亿元大幅增长67%，达到17.9万亿元。今年的形势尤其特殊，很多地方遇到双重冲击。一方面，不少地方公共财政收入增长不乐观，甚至出现负增长。另一方面，一些地方土地财政收入大幅减少，由于房地产成交不活跃，直接影响开发商拿地的积极性，一些地方政府土地出让遇到困难。

在这种形势下，发行市政债可以把隐性的债务逐步显性化。因为市政债的评级、信息披露很规范，有了充分的信息和明确的预期，可以对债务风险有所评估，进而有助于把控地方债风险。相反，假如地方债务一直是隐性状态，如果风险突然爆发，危险性会更大。市政债的发行还可以缓解地方财政“钱紧”现象，对投资和宏观经济起到一定支撑作用。一方面，市政债能通过政府的名义来降低投资成本，从利率结构角度讲，成本也更低一些。另一方面，由于政府信用高，相对来说投资期限可以更长一些，通过市政债的形式可以把期限拉长。现在很多地方债务都是一年、两年，实际上基础设施建设需要长期资金匹配，通过发行市政债可以延长还债期限。

要注意的是，虽然地方债自发自还有助于债务公开透明和防控风险，但如果盲目放开地方债发行限制，将对宏观经济稳定造成负面影响。因此，对地方政府偿债能力必须严格量化。首先，应以地方财力及财政偿债能力为基准，在政府债务指标上限以内，按照相对稳定的“债务比例”而非“债务额度”，来核准地方政府及筹资平台的发债规模；其次，要由法律给出清晰要求的合理事权，配套合理的财权和税基配置，再推进到有现代意义的、完整透明的、受公众监督的预算，以及和这种预算相配套的各级产权和举债权。

一个健康的地方债市场，会根据偿债率、信用评级等，给出较为准确的评级，确定债券价格，以低息奖赏有能力、有信用的借贷者，用高息标识能力不强、信用有污点的借贷者风险。各个地方政府的负债率不一样，地方政府投资的基础设施回报率各不相同，更重要的是，各个地方政府的信用也就是某个市背后的主政者的信用，也大不相同。对于投资者来说，通过市场了解这种不同恰恰是一种更负责任的投资态度。让地方债务更加透明化，也有利于顶层管理和顶层设计的优化。无论从哪个角度说，地方债自发自还都是大势所趋，此时推出试点，将有助于地方债市场革故鼎新。