金维刚：养老保险制度“并轨”改革方案解读

      时间：2015年1月19日15:30
      简介：国务院日前印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，要求机关事业单位工作人员的基本养老保险费将由单位和个人共同负担。这标志着存在近20年的养老金“双轨制”就此终结。养老保险制度今后怎样改、改革又将带来怎样的变化，针对广大网友关心的这些问题，“中国访谈”特别邀请人社部社会保障研究所的专家与大家做一个交流。
      嘉宾介绍

      金维刚：人力资源和社会保障部社会保障研究所所长、研究员

      中国网:
      “中国访谈·世界对话”，欢迎大家收看！国务院日前印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，要求机关事业单位工作人员的基本养老保险费由单位和个人共同负担。这标志着存在近20年的养老金“双轨制”就此终结。养老保险制度今后怎样改？改革又将带来怎样的变化？针对广大网友关心的这些问题，“中国访谈”特别邀请到了人社部社会保障研究所所长金维刚与大家做一个交流。
金所长您好！欢迎您作客“中国访谈”节目。

      金维刚:
      你好！大家好！

      中国网:
      金所长，有关养老金“双轨制”的讨论一直是此起彼伏的，联系到2015年是深化改革关键年这一说法，中央在此时推出这一改革的决定，意味着什么，这是否意味着改革时机已经成熟了？

      金维刚:
      关于机关事业单位养老保险制度改革问题，应该说这些年有关部门一直在研究。特别是根据十八届全会的精神，要全面深化改革，关于养老保险制度改革的问题经过这几年相关部门的研究，目前方案应该说已经基本上比较成熟。所以，在这个时候推出来，应该说时机也是比较成熟的。这次改革的主要意义在于：它能从制度上根本解决“双轨制”所导致的社会不公平问题。

      金维刚:
      “双轨制”问题由来已久，社会各方面对这个问题的反响还是比较强烈的。针对这个问题，前些年国家已经出台了一些政策，包括提高企业退休人员的养老金，逐步缩小两者之间的待遇差。在过去一些地方进行机关事业单位养老保险制度改革试点的基础上，在2008年，国务院出台了一个事业单位工作人员养老保险改革试点方案，在广东等五个省市进行试点。虽然这五个省市没有出台具体的实施方案，但经过这些年反复研究论证，基本把改革思路和具体方案措施已经论证得比较清晰了。所以，经过相关部门反复的论证研究，最后制定了一个方案，并且经过国务院常务会议和中央政治局常委会审议通过，现在就推出实施。

      中国网:
      其实大家一直在讨论着，关于“双轨制”，它的制度差异究竟表现在哪些方面呢？

      金维刚:
      “双轨制”是一个通俗的说法，实际是过去我们长期实行的，机关事业单位工作人员是按照计划经济时期一直延续下来的退休保障制度来享受相应的退休费待遇，也就是说他（她）退休时，根据他（她）在退休时的工资水平，按照在机关事业单位工作的年限来确定退休费标准，通常是按照他（她）过去工资的70%—90%左右来发放的，所以它的保障水平是比较高的。企业职工是改革开放之后逐步建立的社会保障制度，是按照基本养老保险原则建立的保险制度，需要单位和个人缴费的，在他退休时按照养老保险计发办法来计发待遇。而这种待遇的计发，按照制度设计，不会超过过去本人工资的60%，所以它的替代率水平，就是基本养老保险制度和过去机关事业单位退休费保障制度之间存在着显著的待遇差，虽然一直在发展，但两者之间的差距会越来越大，导致企业职工和员工的不满。

      金维刚:
      事业单位与企业之间的人员流动，过去两者是实行不同的制度，人员流动的养老保障权益是无法转移和继续的。改革以后，由于是统一的制度，可以解决人员之间跨机关事业单位与企业之间流动的问题。同时，机关事业单位也在进行相应的改革，比如实行聘任制，按照《公务员法》可以辞职也可以被辞退，而且机关事业单位现在也在进行分类制度改革，也要进行相应的工资制度改革，这些也都需要养老保险制度改革和这些改革相配套。按照中央提出的，要建立覆盖城乡居民的社会保障体系，现在各个社会阶层和群体都逐步纳入到我们的基本社会保险体系中。作为机关公务员来讲，他们现在已经开始陆续参加了医疗保险、失业保险和生育保险，在养老保险方面，如果通过这次改革也把他们纳入进来的话，那就有助于我们建立一个覆盖各个社会群体的社会保障制度。

      中国网:
      马凯副总理在不久前接受全国人大常委会询问时说，这次改革的基本思路是“一个统一，五个同步”，那么在您看来，这“一个统一，五个同步”的具体含义是什么呢？

      金维刚:
      “一个统一，五个同步”是对我们这次改革方案的总概括。所谓“一个统一”，是指机关事业单位与企业建立一个统一的基本养老保险制度。“五个同步”主要是指机关和事业单位同步进行改革；二是同步建立企业年金；三是同步进行机关事业单位工资制度改革；四是同步改革计发办法和待遇调整机制；五是在全国范围内同步实施。这“五个同步”是总结我们国家过去机关事业单位改革的试点，以及在前面提到的五个省市事业单位改革试点的基础上，针对过去改革中存在的问题，统筹研究改革方案提出的一整套措施。

      金维刚:
      比如说，机关事业单位统一进行改革，这就是吸取了2008年国务院决定在广东等五个省市进行事业单位改革的经验教训，因为这五个省市进行事业单位改革以后发现，一是过去机关事业单位都是实行统一的制度，单独把事业单位推向改革，容易导致事业单位的攀比，事业单位很多人员不愿改。事业单位本身不仅仅是搞养老保险制度改革，还必须得有相应的配套改革，比如事业单位的分类制度改革，事业单位的工资制度改革，包括事业单位职业年金建设，这些改革必须配套才能推进。所以，这次改革强调，我们需要同步地建立职业年金。职业年金是作为补充的养老保险。我们改革以后，改的是建立基本的养老保险制度，基本养老保险制度它和过去机关事业单位退休费保障制度之间存在着显著的待遇差，所以要通过补充的养老保险制度来弥补这个待遇差，除了过渡期之内要有个过渡性的办法来计发过渡性的养老金之外，一旦过渡期结束，这两者之间的待遇差就主要是靠职业年金来弥补。所以，我们需要同步建立职业年金。

      金维刚:
      同步进行工资制度改革，是因为我们现在的工资结构还不太合理，包括机关事业单位的工资水平也并不高。所以改革以后，一是要确定缴费基数，那就需要有个合理的工资结构，来确定哪些是属于工资的缴费基数的；二是个人要缴费，除了基本养老保险要缴8%，职业年金还要缴4%，这样个人缴费负担一下就比较多了，这也需要同步改革工资制度。除了合理地调整工资结构之外，还需要适当地提高机关事业单位人员的工资水平。三是我们过去的改革，在90年代初期，按照人社部的规定，全国已经有28个省陆续进行了机关事业单位养老保险制度改革，但过去的改革它不是一种彻底的改革，只是说你参加这个养老保险制度，但你在待遇计发时还是延续过去的退休费的保障办法，所以，个人的缴费、单位的缴费都和你最后的待遇之间没什么关联。这种改革没有什么实质性的突破，也没有太大的意义。

      金维刚:
      这次改革，我们就提出要同步改革计发办法和待遇的调整机制，也就是改革之后，机关事业单位人员退休以后就按照我们和企业一样统一的基本养老保险制度来计发他的待遇。他的待遇主要由两个方面构成，一是基础养老金，二是个人帐户养老金。基础养老金是根据你统筹地区上年度社群工资水平，以及本人参保以后月平均缴费估值基数，这两者之间再求个平均数，以这个平均数作为你将来基础养老金的计发基数来计发基础养老金。这就和过去在机关事业单位改革之前，是根据退休前的工资来决定不一样。退休前的工资根据你的行政级别、专业技术职称等等来的。这个它是按照统一的，和企业一样的计发办法来计发你的基础养老金，这和你过去的行政级别、专业技术职称没有直接的联系。

      金维刚:
      个人帐户养老金，就是你在退休时，缴费时所形成的个人帐户的余额，包括你缴的本金和利息。根据你退休时的年龄，如果你正常年龄在60岁退休，它有个计发系数，比如这个系数是139，它是进行测算的，测算平均预期寿命是多少来测算你将来计发的系数，以你个人帐户余额除以计发系数，就是你每个月可以领取的个人帐户养老金。这两者加在一起，才是你退休以后领取养老金的总额。这是这个制度基本的计发办法，它和过去改革前退休费的计发办法是完全不一样的。同时，这一次考虑到改革前已经参加工作、改革以后退休的这些人的切身利益问题，为改革以后设定一个过渡期，针对在过渡期退休的人员，还会计发一个过渡性的养老金。除了前面两方面的养老金，再加上过渡性的养老金，就指在过渡期内的这部分群体他实际所领到的总体的养老金水平。

      中国网:
      刚才您介绍了很多，我们的网友们也有很多的问题，就是关于算法的问题，因为规定说“个人缴纳基本养老保险费的比例为本人缴费工资的8%”。考虑到现在工资的构成不是那么简单，包括基本工资、岗位工资等等，那么这个缴费工资是个人全部工资收入所得，还是只限定于基本工资呢？

      金维刚:
      缴费的工资和个人实际获得的工资，以及个人的基本工资之间是有差异的。缴费工资是个特定的概念，这需要根据各个地方的工资结构来确定，在你的工资项目里哪些是可以计入到缴费工资基数里的，哪一些是不可以计入到缴费工资基数里的，在确定了缴费工资基数以后，它一定跟你个人实际每个月领取的全部收入是完全对等的。其中有一些属于按政策规定不必计入到缴费基数的某些津补贴，比如改革性的津补贴，可能就不计入到计发的缴费基数里。但它一般比通常所讲的基本工资会高一些，因为基本工资按照过去的工资制度是指固定收入那块，现在工资结构里很多人大部分都是津补贴占的比较多。所以，我们这次改革，要同步进行工资制度改革，也是想通过改革来合理调整工资的结构。这样为我们合理地确定机关事业单位工作人员参保以后缴费的基数就奠定了一个比较好的基础。

      中国网:
      还有养老保险关系转续的问题，也是大家比较关心的。首先第一个问题，就是从机关或事业单位转到企业尤其私营企业这样一个转变，改革后的算法应该是怎么算的？

      金维刚:
      这个改革考虑到将来人员流动时，他的养老保险关系如何转移的问题，比如你刚才提到的机关事业单位转到企业以后，关系怎么转呢？按照现在的政策规定，首先你的养老保险关系要转，这个关系是要说，你将来参保以后会在社会保险的经办机构有你参保的关系记录，这个关系将来要转到企业的养老保险经办机构去。因为改革以后，这两者是分开经办管理的，基金帐也是分开的，但制度是一样的，待遇计发都是一样的。在基金的管理上还是分开的，分开的主要目的考虑到目前机关事业单位的缴费多数还是由财政来支付，明确财政的责任，我们的基金要单独设帐来管理。目前我们的机关事业单位退休人员占的比重比较大，如果一开始改革就把机关事业单位与企业年金混合在一起管理的话，会明显地出现机关事业单位退休人员养老金会占用企业职工已经缴纳的基本养老保险费，所以，分开管理对企业的基本养老保险金是有利的。

      金维刚:
      将来，如果个人从机关事业单位来到企业工作，包括到私营企业工作，他就要在不同的经办机构之间划转他的关系。这个划转的因素，就是养老保险关系本身要办一个转移手续，同时也要转移你个人帐户的养老金，个人缴费要全部计入到你的个人帐户里，个人帐户要随着你本人带走的，这样就转移到企业职工基本养老保险机构，把你个人帐户转过去。同时，还要转移你统筹基金的一部分，这就按照你本人缴费工资的12%，从统筹基金里相应划转一部分资金到企业职工的基本养老保险基金里。通过这个方式，来使得流动以后，你的养老保险这方面的权益通过转移接续可以得到保障。

      金维刚:
      流动转移是指跨统筹地区转移。这次改革明确的是，机关事业单位改革以后，在统筹层次上主要是实行省级统筹，有条件的地方都要实行省级统筹，暂时做不到也要建立省级的调节金。所以，一开始它统筹的层次就比较高，如果在统筹地区内部转移，只转关系，不转移资金。如果要跨统筹地区，比如是从江苏调换到四川，虽然都还是在机关里工作，但是你需要转移你相应的养老保险关系，同时需要转移你个人帐户缴费形成的积累额，也需要相应转移统筹基金的一部分，统筹基金一部分划转就是按照你个人缴费工资的12%来划转到新的统筹地区去。这样使得各个统筹地区之间基金收支能够大体保持一种平衡。

      中国网:
      也就是不同的统筹地区它的缴费标准会不同？

      金维刚:
      缴费标准是这样的，它设两个方面，一是缴费的基数，二是缴费的费率。费率应该说各个地方都不一样。按照目前这个方案，单位是按照本单位职工工资总额的20%来缴费，个人是按照本人缴费工资的8%来缴费，这个标准全部都一样。缴费基数会有所差异，缴费基数是根据工资总额来确定或者根据你个人缴费的工资来决定的。各个地方的单位工资水平不一样，个人工资收入也会不一样。如果你个人缴费工资低于当地的社会平均工资的话，各个地方的社会平均工资水平也不一样，所以还是存在着一定的地区差异。

      中国网:
      此次《决定》中还提出了建立职业年金的问题，具体应该怎么去做呢？

      金维刚:
      职业年金是作为改革的配套措施，作为补充的养老保险，它的缴费是由单位按照职工工资总额的8%来缴费，个人按照本人缴费工资的4%来缴费，这样缴费就形成所在单位的职业年金。这个职业年金建立以后，它全部都计入到个人的帐户，将来都属于个人的补充养老金。职业年金建立以后，它主要是通过市场化的投资运营来实现保值和增值，因为它可以委托一些市场上比较专业的养老保险公司或公募基金，以及其他市场化的投资运营，使它能获得比存银行更高一些的投资收益。这对个人来讲，如果他将来退休时，职业年金帐户里会积累一笔补充养老保险基金。

      中国网:
      虽然大家都盼着改革，但是这个改革一旦开始之后，还是有很多利益相关者开始有点担心了。根据网上反映的情况，我们来看看大家，特别是公务员和事业单位人员都有哪些担心的问题。首先，这个问题是，并轨后机关和事业单位人员养老金会降低吗？因为我们知道，过去企业退休人员的退休金比机关事业单位退休人员的退休金要少，如果今后把两者的退休金拉平了，那是否意味着在机关事业单位退休的人退休金会变少呢？

      金维刚:
      这次改革最主要的目的是从制度上解决公平性的问题，也许它最主要的目的是改革以后机关事业单位与企业职工之间在养老保障制度方面实现制度的公平、规则的公平。但待遇方面不可能一改革就马上拉平了。这个改革需要过渡阶段，改革以后会设定一个过渡时期，在这个过渡时期之内，改革前参加工作、改革后退休的这些人在计发养老保险待遇的时候，除了有基础养老金和个人帐户养老金之外，还有个过渡养老金。这个过渡养老金就是针对这些人，视同这些人缴费年限计发过渡性养老金，而且会按照新办法和老办法之间来比较。如果按照改革以后的新办法他的待遇会比过去的老办法低的话会给他找齐，这样在过渡期内退休的人员待遇水平是基本不会降低的。

      金维刚:
      过渡期结束以后，没有过渡性的养老金了，它的待遇计发主要是由基础养老金、个人帐户养老金以及职业年金三个方面来构成的。和过去相比，待遇水平肯定是会有变化的，因为职业年金的投资收益是不确定的，个人帐户积累因人而异，有些人可能会多一些，有些人可能会少一些。所以，过渡期结束以后，待遇水平和过去相比，如果从替代率角度来讲可能会有些变化，他不一定和过去一样那么高，但积累达到一定程度，再加上基础养老金，政府每年都会调整，他基础养老金的绝对额将来也会逐步地提高。如果考虑到这种因素，这些人在过渡期结束以后，他的养老金水平和过去相比肯定是有变化的。但这个变化的程度取决于，未来个人帐户养老金的积累，取决于职业年金投资收益，以及取决于基础养老金水平的逐步提高。所以，具体有多大的变化可能是因人而异的。

      中国网:
      第二个担心的问题是，机关事业单位养老金待遇在过渡期间有什么样的措施，也就是改革前后待遇的衔接政策是怎么样的？

      金维刚:
      这是我前面提到的，在过渡期内，考虑到改革以后机关事业单位人员的切身利益，所以在过渡期内，通过我们前面提到的计发办法是可以确保他的待遇不降低的。还会进行新旧办法的比较，如果现在的新办法比过去要低的话，计发时是会补齐的，确保待遇不降低。如果新办法比旧办法要高，也会采取限制性措施，避免这方面出现新的不平衡。

      中国网:
      再次感谢您做客我们的节目，也感谢各位网友收看！再会！