顺德试水镇级财政分配改革

财权事权相匹配，数年来都是地方政府关注的焦点，也是当前中央财政改革的方向。

上下级政府的财权、事权怎么划？在今年的全国两会上，省财政厅厅长曾志权表示， 关于省以下事权与支出责任相适应的改革，广东将先行先试。今年将在珠三角和粤东、粤西、粤北地区各选一个市，进行试点。

记者在采访中发现，财权事权匹配的改革热情，正在向一些地方级政府蔓延。顺德又一次以其一贯的大胆和果敢，在财政改革上率先迈出了一步，启动了镇级财政管理体制改革。“顺德区均安镇的经济基础相对薄弱。改革带来的最大好处，便是加大了我们的财力保障力度。”均安镇党委委员、镇财政局局长容佰辉告诉记者。

事实上，这一改革带来的效果是，无论是发达镇街还是次发达镇街，在重大民生事项如教育、医疗、卫生等方面，都能够提供同等水平的基本公共服务。“通过这次改革，我们在全省范围内率先完成了建立事权与支出责任相适应制度，提高一般性转移支付比重的多项探索。”顺德区财税局有关负责人表示。

顺德改革，将给其他地方政府带来借鉴和启示。

被“简政强镇”逼出来的改革

顺德的财政改革，是被逼出来的。

继2009年顺德区石破天惊般的大部制改革后，2010年7月，顺德全面推行“简政强镇”改革。“改革后，事权被大幅度下放。”容佰辉解释道，大部制改革对相关机构进行了调整，国土、水利、工商、司法、城市管理等有关职能下放到镇一级。

按照“财随事走”的思路，随着事权的下放，顺德也相应增加了镇街的财力。比如，提高镇街的税收分成比例，增加对次发达镇的转移支付补助，对不同类型的镇街实行不同的税收分成比例，等等。“区和镇街之间财力分配的调整力度很大，税收由原来的六四分成，变成了四六分成的格局。”顺德区财税局有关负责人告诉记者。

但与此同时，这一调整也顺带取消了“补助基数、民生项目分级负担”机制，各项民生支出、政策性支出、刚性支出全额由镇街负担。随着行政管理体制改革的深入，越来越多的民生事项压在了镇街身上，部分镇街的财政资金越来越紧张。

经济基础相对薄弱的顺德均安镇，便是一个典型。这个本地户籍人口和外来人口几乎各占一半的镇，一年下来镇里能够统筹安排的资金也就5亿多元。“从全区的横向比较来看，我们的财力是最弱的。”容佰辉告诉记者，在改革之前，均安镇民生事业投入的缺口比较大。

产业以牛仔服装为主的均安镇，由于这几年经济增长乏力，财税基本保持在平稳状态。“税收增长跟不上民生支出的增长。”容佰辉说，随着国家公共服务均等化政策的出台，基层的民生项目也要越来越照顾到外来务工人群，镇里任务也更为繁重。

除了民生项目支出外，各级政府也经常下放项目，但支出却由镇里负责。这也让镇街吃不消。当事权下放到镇街后，就出现了“上级点菜、下级埋单”的问题。“比如上面制定了某项政策，政策本身是好的，但可能并未充分考虑镇街执行政策的财力。对于我们来说，就得将安排在其他项目上的资金抽出来配套，一份文件下来可能就挤占了原有的财力。”均安镇财政局常务副局长陈锦桥解释。

实际上，这几年，基层镇街的各项支出增长都非常快，如免费义务教育补贴、基本医疗补贴、社会保障等重大民生项目的支出，年均增长超过了20%。因此，镇街财政吃紧的情况越发明显。但是，“简政强镇”的改革之后，区本级的可统筹财力也下降明显，区级调控能力有限。

这让顺德似乎陷入了一个颇为两难的困境，改革又迫在眉睫。

缓解“上级出菜单、下级难埋单”的矛盾

“要解决这一困境，关键在于进一步理顺区、镇街两级财政分配关系，建立事权和支出责任相适应的机制体制。”顺德区财税局有关负责人对记者解释。

其实，事权和支出责任不匹配的矛盾，在类似均安这样的次发达镇街中更为普遍。因此改革的一大重点，便是均衡镇域利益，对次发达镇街进行重点扶持。

顺德首先根据实力高低，将全区10个镇街分成三类管理。在此基础上，适度提高区级对镇街新增财力的统筹力度，并建立转移支付体系、“共建共担”政策。这个举措的目的，是为了均衡镇域财力，保证各镇街都有足够的财力履行政府的基本职能。

在此轮财政改革之前，顺德已设立了3亿元民生项目资金，以扶持镇街承担民生事项。“不同实力的镇街，获得这项转移支付的额度也不一样，扶持资金向次发达镇街倾斜。”据顺德区财税局有关负责人介绍，在如今的转移支付体系下，如果某个镇街达不到全区人均财力的一定比例水平，区里将加大对其均衡性转移支付的力度。

除了加大一般性转移支付力度外，“共建共担”机制也是减轻镇街支出压力的一大探索。按照改革的思路，对于由区级决策的新增重大项目，将在分类管理的基础上进行适度补助，实行区与镇街“共建共担”。“这样将有助于控制全区新增事项的发展规模，一定程度上缓解‘上级出菜单、下级难埋单’的矛盾。”顺德区财税局有关负责人解释。

尤其缓解均安财政压力的是，医疗、社保等全区性的重大民生项目调整为由区统筹，重大民生项目未来相应的增支压力也将全部由区财政承担。这将在一定程度上化解镇街由于民生事项提标、扩面带来的问题。

在陈锦桥看来，分配给镇里的资金量，改革前后变化不大，因为这是一个渐进式的改革。但他有个明显的感受，便是镇里对整个财力的安排能够“心中有数”。

由于区里加大了对镇街的财政统筹力度，很多民生项目的资金安排，也从原来“单纯由镇街负责”变为“区里视财力情况进行适度补助”。“这样区一级在出台政策时，就会有更多的考量，镇街和区里的财力到底能不能承担。”陈锦桥说，这样改变了过去“上面点菜、下面埋单”的局面，镇里对原来既定民生事业的资金安排，也就不会被占用。

“扶强助弱”的增量改革

值得注意的是，要保证各镇街的财力，顺德区级财政如何得以提高统筹能力？事实上，区级增加的统筹能力，是镇街每年财政收入的新增部分。按顺德区财税局的提法是“存量不变、增量改革”——即在不触及原有“蛋糕”的基础上，对新增财政收入进行改革。

这也是顺德区对镇街财政体制改革的成功之处。

“我们统筹兼顾区里与镇街两级利益分配，首先要确保收入上保持总体稳定，以保障镇街的基本公共服务能力。”顺德区财税局有关负责人解释。增量改革的好处是，原来属于镇街的既得利益不变，将显著减少改革的阻力。

过去，上级政府拿出的均衡地区发展之策，更多的是单纯地将发达地区的收入转移到欠发达地区，这容易引起发达地区的不满。顺德镇街财力的平衡，则避免了这个问题。

事实上，“增量改革”的一个关键，便是实现了发达镇街和次发达镇街的双赢。这体现在独特的激励机制上。

该激励措施包含两部分：一方面，实施超收激励，通过分档设定奖励比例，以鼓励镇街通过加快发展增加财税收入。另一方面，有奖就有罚——建立“减收回补”政策，镇街财政收入若比上年减少，当年的财政分配额度就要把少的那部分按比例回补给区级财政。

“增收得越多，所获得的奖励也就越多。这一政策的重点，是激励经济发达、财税收入盘子本来就比较大的镇街。” 顺德区财税局有关负责人解释，鼓励这些镇街继续保持良好的发展势头，促进区镇两级财政收入同步协调增长。这样，增量的堆头做大了，镇街和区里的分成都将更大。

在“简政强镇”改革中，镇街普遍反映的一个问题，便是缺少激励机制——“一些发达的镇街，多收的收入被拿去补贴其他镇街了，难免会有怨言。而实施激励机制后，之前的不满一下子就消失了。”顺德区财税局有关负责人表示。

如果说顺德的此项改革为次发达地区提供了基本的保障机制，那么激励机制则提高了发达地区创收的积极性，从而做大了整个区的财力。从整个改革看，区域间的均衡发展和整体财力的增加不可或缺。这也是顺德改革“扶强助弱”思路的魅力所在。

可以预见的是，随着逐年对增量收入的适度统筹，区级统筹力度将有所增大。“将来，我们对促进区域、城乡协调发展的调控能力会逐渐增强。”顺德区财税局有关负责人 解释。（叶石界）

来源：《南方》杂志