预算法修订十年两度搁浅 最终法案仍有遗憾

　　170人，161票赞成、2票反对、7票弃权。

　　8月31日，修改后的预算法高票表决通过。回溯十年修法历程，曾参与修法的复旦大学经济思想与经济史研究所所长韦森，一度用“惊心动魄”形容。让他略感欣慰的是，虽然仍是“原则性”的规定，但新预算法已经接近现有制度下修法的“天花板”。

　　 十年修法 两度搁浅

　　韦森在预算法修订的中途加入到关注队伍。2010年，他第一次参与预算法修改的理论研讨会，此时，距离全国人大成立预算法修改小组已有4年，但预算法修正案一审稿尚未出台。

　　现行预算法1995年实施，2年后全国人大即动议修改。但直至2004年，全国人大经与国务院反复协商后，才正式成立修改小组。2006年，全国人大预算工委牵头起草了《预算法修正案》第一稿。当年6月，时任全国人大预算工委法制室主任俞光远，对媒体公开表示：“新修订的《预算法》将有利于解决地方预算漏洞，力争8月提交一审。”

　　当年8月，预算法并未如期进入审议。韦森告诉北青报记者，据他了解，全国人大起草的草案是比较理想的，强调了对政府部门财政收支预算及执行的限制和监督，但招致有关部门抵制，被一口回绝，预算法修改进程由此搁浅。

　　2009年，预算法修改在搁浅3年后，由十届全国人大转至十一届全国人大，十一届全国人大决定重启预算法修法进程。与此前不同，这次的修法由全国人大预算工委和财政部分别起草一份草案，最后在2010年“拼出”一个双方共同认可的“修正案（草案）”初稿。韦森在此时加入预算法修改讨论。

　　但令韦森意外的是，随后，全国人大预算工委于当年12月宣布，预算法修正事宜转交给国务院。1年后，国务院审议后的预算法修正案草案才正式提交全国人大常委会审议，但草案一审稿内容未见公开。

　　韦森再次参与预算法修改，是在2012年7月。2012年7月6日，预算法修正案草案二审稿在全国人大常委会二审一周后，被挂在官网上公开征求意见。历时1月，二审稿草案征求33多万条意见，远超出此前的“冠军”——个人所得税法修正案（草案），仅次于同期征求意见的劳动合同法修正案（草案）。其中，就有包括韦森在内的全国20多位财税专家的意见。

　　鉴于预算法修正案草案争议众多，有国务院部门、地方政府及众多学者和公众呼吁，在充分吸收各方意见之前，不应匆忙提交表决，预算法修订应留待下届人大完成。5个月后，十一届全国人大常委会第三十次会议召开，《预算法修正案（草案）》的审议不在议程之内。预算法修订二度搁浅。

　　 草案“曾像政府内部工作条例”

　　预算法二审稿被人大搁浅，让韦森颇感庆幸。“我们20多位教授的提议，与33万多条意见一起，起了一定的作用。” 但回想当时的情况，韦森仍然觉得某个时刻可以用“惊心动魄”形容。

　　从草案起草到二审各个环节，整个过程都封闭进行，不仅社会公众对修法内容不知情，预算法专家学者也未能直接参与修法讨论。二审稿挂上人大官网公开征求意见，一直关注此事的专家学者也未在第一时间获知。

　　2012年7月19日，在草案公开征求意见两周后，韦森接到全国人大财经委副主任委员吴晓灵的电话，问他：你们一直关注预算公开，为什么预算法放到网上公开征求意见你们却不发声了？韦森这才知道二审稿已经公布，同时获知央行经理国库的政策有重大改变，央行由国库的“会计”变为“出纳”，原有的监督职能被减弱。

　　按原有思路，二审稿应该是人大和财政部双方共同认可的草案，但据韦森了解，“实际草案是财政部起草、人大参与的版本”。当时有多位专家通过媒体表示，预算法二审稿更像一个政府内部工作条例，由部门主导的草案，与预算法应有的地位不符。

　　韦森获知消息后，即撰写《预算法修订怎能“静悄悄”》公开质疑：预算修法，官员低调，媒体失声，学界噤声，社会反应冷漠，这难道就是有关方面有意要达到的效果？这篇文章发布后，二审稿征求意见由冷转热，从征集时间过半时的不足4万条，到结束时的33万余条，成为征求意见数量仅次于劳动法的法律草案。

　　与此同时，韦森作为组织者，召集了国内20多位财税相关的专家，在上海开会讨论对预算法二审稿的建议。韦森回忆说，20多位学者开了一天的会，越看越心惊，认为修改的二审稿还存在诸多问题。

　　韦森说，会后集中整理大家的意见，以他的名义牵头寄给全国人大法工委，由于担心他们的意见淹没在33万份意见当中，他们又写了一份意见寄往国务院办公厅，希望能尽可能把二审稿拦下来。

　　 最终法案仍有“遗憾”

　　今年4月，预算法修正案草案在二度搁浅2年之久后，重新提交全国人大常委会三审。4个月后，四审稿顺利审议表决通过。此前颇为曲折的预算法修改进程，最终在十八届三中全会后加快。

　　三审稿公布后，韦森等8位专家在北京再次召开了预算法讨论会，对央行经理国库、财政专户等内容提出修改建议。8位专家呼吁：建立专门的人大预算委员会，与财经委、法律委并列，专司预算审查监督；落实财政透明度，健全政府财务管理，改善预算公开的范围、程度、方式；明确央行国库的职能，坚持国库集中收付，严格限制、逐步取消财政专户。

　　四审前向全国人大递交意见，有点像最后一搏。不过，对韦森来说，最后一搏是有惊喜的，最后通过的四审稿，比他预期的要更好一些。吴晓灵一直呼吁的恢复央行经理国库制度，最终在四审稿中得以保留。“我个人觉得，新预算法无论是在立法宗旨修改、保留央行国库原有条款，还是在人大对政府预算监督、允许地方政府发债等方面，都有很大进步，已经接近在现有国家基本政治制度格局中修预算法的‘天花板’”。

　　韦森说，像他们提出建设人大预算委员会，预算法虽然没有采纳，但还是留了一个口子。新预算法第二十二条规定：省、自治区、直辖市人民代表大会有关专门委员会对本级预算草案初步方案及上一年预算执行情况、本级预算调整初步方案和本级决算草案进行初步审查，提出初步审查意见。“专门委员会”，可以是目前各省级人大的“预算工作委员会”，即“预工委”，也可以是之后设立的“人大预算委员会”。

　　虽然四审稿还有许多不完善和不尽如人意的地方，但他赞同武汉大学熊伟教授的说法：不能把未来的政治体制改革全部寄托于一部预算法的修改上，那是《预算法》修改“不能承受之重”。

　　对期待中的“预算法定”，韦森认为，可能还有很长的路要走。“预算法是这样制定了，但如何实施？具体的实施细则和条例又如何制定？尤其是如何真正做到‘预算法定’？这已经超越新通过的预算法了，而有赖于现代国家制度方面的深层次改革和基本建设，或者具体说人大制度和功能方面的基本建设。”