卢晓中：深化高教领域综合改革的“自上而下”与“自下而上”

改革成为当下教育领域的一个“热词”，而这一“热词”的“热点”往往是源于对过往教育改革的“冷思考”，如近年来人们在检视和反思教育改革的基础上，提出中国要“重启教育改革”或“教育改革再上路”，并要大力推进教育领域的“真改革”。而在教育领域进行一场“真正的改革”的同时，还应避免教育改革的“高开低走”。实际上，自改革开放以来，中国教育改革就一直在路上，从这一意义上，“重启教育改革”或“教育改革再上路”所表达的实质上是对教育领域“真改革”的一种期许。那么，究竟应当如何来认识和分辨教育改革的真伪，笔者以为可从以下两方面研判：一是从改革的实质而言，即“改革的实质是体制创新”。基于对改革这一实质的认识，应当说过去许多所谓的“教育改革”，并不涉及创新体制或变革制度，因此很难谈得上是“真改革”。甚至“迄今为止的高等教育领域综合改革基本上是在‘浅水区’蹒跚而行。”也有将“改革发展”视作一个概念，把一些正常的教育发展问题甚至做法，当成是教育改革问题，模糊了改革与发展、做法的区别，从而消弭了改革的“创新度”，降低了改革的“难度预期”，这也是造成“真改革”不多的重要缘由；二是从改革的进程及其效果来考察，虽然一些教育改革也是着力于创新体制和变革制度，但在改革的实际推进过程中并没有真正体现改革的创新精神，不少教育改革虎头蛇尾，以致常常“高开低走”。

如何才能确保高教领域的“真改革”呢?一种有代表性的观点认为，当前高教领域综合改革须通过选择“自上而下”的改革，继续强化和落实政府作为改革推进者的主体地位，来开启“真改革”和避免改革的“高开低走”。

应当说，历来中国高等教育改革大都是自上而下的，如果说高等教育领域的“真改革”尚不多是一个事实，似乎也很难简单归因于“自上而下”改革的缺失上。实际上高等教育改革存在的问题，就如高等教育本身所存在的问题一样，其原因是比较复杂和多样的。但以上观点提出了一个高等教育改革发展必须认真面对和回答的问题，即当下深化高教领域综合改革究竟需要“自上而下”，抑或是“自下而上”的改革?也就是我们究竟需要一种怎样的改革方式，才能使改革“真”起来，并持续保持“高开高走”的态势?本文试对这一问题作一初步探讨，以寻求一个正确的认识。

一、改革的“自上而下”与“自下而上”

改革的“自上而下”(以下简称“上”)与“自下而上”(以下简称“下”)，主要指的是改革发动者是源自改革主体的系统上端抑或是系统下端。应当说，改革的“上”和“下”既是一个认识论问题，更是一个方法论问题，两者之间关系比较复杂，同时也具相对性，难以做出简单的归类或进行非此即彼的“二分法”。

从改革“上”“下”的历史与现实样态来看，不同历史时期的改革“上”“下”可能不一样；不同区域的改革“上”“下”也会有所差异；不同系统的改革“上”“下”也常常不一；不同层面的改革“上”“下”也是相对的，尤其是对于不同主题的改革，“上”“下”更可能是选择的方法论问题，如涉及到管理体制的改革往往选择“上”为多，而关乎课程和教学方面的改革则以“下”居多。

值得指出的是，改革的“上”与“下”作为一种主动行为，更多地表现为基于改革认识上的一种策略选择。如，有的改革可能是形“下”实“上”，而有的改革却是形“上”实“下”；一些改革是先“上”而后“下”，另一些改革则可能是先“下”而后“上”。无论是何种情形，都涉及对改革的认识及推进改革的策略选择。

如果将改革看作一个系统，它可以概分为五个层次：第一层次为改革的愿景与纲领；第二层次为改革的目标与定位；第三层次为改革的思路与路径；第四层次为改革的实施与推进；第五层次为改革的监督与评价。

应当说，确定一项改革的“上”或“下”，与改革的层次密切关联，即改革的“上”与“下”，很大程度上取决于改革发动者的上端或下端所涵盖的改革层次。一般而言，当上、下端的改革发动者至少主导改革系统的前三个层次，方可确定改革的“上”或“下”，或被认定为改革的“上”或“下”。假若仅仅是主导其中某一个层次，尚不能确定改革的“上”或“下”。如上端的改革发动者所主导的仅是改革的第一层次“改革愿景与纲领”，就很难说此改革为“上”改革。以一项省域层面的课程改革为例，尽管这类改革的愿景或纲领大都由省级教育主管部门提出，但改革的目标与定位、思路与路径、实施与推进等，皆为基层的主动而为，并最终引领和带动了全省的课程改革。此改革更多的应归属于“下”改革而非“上”改革。同时，改革的“上”可以转化为“下”，即先“上”后“下”。同样地，改革的“下”也可以转化为“上”，也就是先“下”后“上”。改革的“上”“下”是一个相对的概念，同一改革过程之中往往两者兼具。而如何使这种改革的“上”“下”兼具从自发到自觉，并依据其内在联系，建立起两者良性互动、有序运行的改革机制，应当是解决当前教育领域改革的“真”“伪”问题，避免“高开低走”的关键所在，也应是“重启教育改革”或“教育改革再上路”的基本路向。

二、基于“上”“下”协同的深化高教领域综合改革

(一)深化高教领域综合改革的“自上而下”

党的十八大报告明确提出深化教育领域的综合改革。从当前高教领域综合改革来说，其着力点主要聚集在大学治理现代化和现代大学制度建设方面，具体包括推行高教领域的“管办评分离”，落实与扩大高校办学自主权，设立政府管理高校的“负面清单”；建立高校自主办学、自我约束的自我发展机制；强化高教评估的科学性、客观性、公正性，引进第三方专业评估，以及加强国际性专业评估，等等。显然，从这些改革的发动、主题及其推进策略等因素来看，具有较为明显的“上”改革特征。

如高校如何在获得自主权的同时，不断完善其内部治理结构，从而达成善治，是当前深化高校内部管理体制改革的关键所在。国家层面对高校这一重大改革问题的顶层设计所涉及的思路和内容，主要包括制定高校章程，健全高校学术委员会制度，探索高校建立理事会制度，完善高校党委领导下的校长负责制等方面，而且这些方面近年来都出台了相应的政策规定，如《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出高校“探索建立理事会制度”，中共中央办公厅印发的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，教育部发布的《高等学校学术委员会规程》，等等，明确了改革的方向和要求。

再如在人才培养体制改革方面，十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)所强调的“创新人才培养机制，促使高校办出特色争创一流”，则为高校人才培养改革确立了路线图和着力点，即高校办出特色争创一流的着力点要放在人才培养机制的改革上。应当说，这对于纠偏长期以来存在的高校特色建设游离人才培养这一中心和一流大学创建仅发力于提升学术指标而疏于人才培养以致出现的“失去灵魂的卓越”现象，无疑具有十分重要的现实指导意义。

当前深化高教领域综合改革，除了深受改革的文化传统与路径依赖的影响外，更因为深化高教领域综合改革的主题及其确立方式决定了这一改革的“自上而下”，甚至某些改革项目的任务书、路线图和时间表，都为上端所确立。如作为依法治校和现代大学治理的标志性改革的高校章程建设，从制定的要求，到完成的时间，国家教育部皆分类作出了明确、具体的规定要求。而且，许多深化高教领域综合改革在相当意义上具有某种“革命”的性质，往往需要“革”上端的“命”方能顺利推进，诸如推进“管办评分离”，落实与扩大高校办学自主权等。而如何促使上端的“自我革命”则应是改革的最佳选择。毫无疑问，这种“自我革命”也在相当程度上决定了改革“自上而下”的必要与必须。此外，不少深化高教领域综合改革举措有赖于上端创设良好的政策制度环境，为改革领航和护航。尤其是当改革进入到“深水区”，亟需攻坚克难，这种“领航”和“护航”就显得尤其重要。

(二)深化高教领域综合改革的“上”“下”协同

虽然“自上而下”的改革对于当前深化高教领域综合改革必不可少，甚至在相当程度上是主导性改革，但历史和事实已表明，仅强调“自上而下”的改革并不能解决长期以来高教领域改革碰到的种种难题和痼疾。笔者以为，当下高度关注并推动“自下而上”的改革，并与“自上而下”的改革相呼应，主动促进两者的相互转化与谐动，从而形成“上”“下”协同的改革机制，对于深化高教领域综合改革具有更为重要的现实意义。这里之所以特别主张高教领域“自下而上”的改革，除了当下此类改革的实际缺失以至改革难以深化外，更因为其特有的优势和功效。

1.推动“自下而上”的改革有利于找准“真问题”，从而推动“真改革”。习近平同志指出“改革是问题倒逼而生，又在不断解决问题中深化。”“真改革”要从“真问题”着手，一些“伪改革”主要是缘于“伪问题”。特别是教育作为百年树人的崇高事业及其育人本质，在相当程度上决定了教育改革应着力于治本而非治标，甚至从某种意义来说教育改革只有治本没有治标，而找准教育的“真问题”则是治本的逻辑起点。找准教育的“真问题”通常有两种情形：一是教育的“真问题”大都来源于基层的教育实践，而且基层对教育实践中的“真问题”有特别的敏感和深刻的认识；二是虽然教育的一些“真问题”在上层，但往往表征在基层。因此，在基层教育实践过程中可以发现“真问题”，从而提出“真问题”，并寻求解决“真问题”的改革途径。同时，改革的“真”与否也需要接受实践的检验，从这一意义上，实践同样是检验“真改革”的唯一标准，也就是改革有没有真正解决高教实践中的“真问题”。2.推动“自下而上”的改革有利于激发基层改革的积极性、主动性，增强基层改革的责任感。基层不仅能发现和找准“真问题”，而且对“真问题”带来的危害更具深刻的认识，甚至有切肤之痛，对解决“真问题”的“真改革”有着更为真切的期待。因而，“自下而上”的改革对于调动基层的积极性、主动性和增强责任意识，其作用是显而易见的。3.推动“自下而上”的改革有利于激发基层改革的创造性。改革的本质在于创新，而基层蕴藏着巨大的创新力。从我国近几十年来的教育改革看，在微观领域那些影响大、成效巨、共识高且具有持久生命力的“真改革”，许多都出自于教育基层或教育一线。推动“自下而上”的改革有利于因地制宜、因校制宜。各地各校情况千差万别，碰到的教育难题也五花八门，着眼于难题破解的改革不可能“一刀切”，而必须根据具体情况和实际问题进行富有针对性的改革施策。

值得注意的是，注重高教领域“自下而上”的改革，并不意味着“自上而下”的改革不重要，更不是对其简单否定，而是要着眼于通过加强推进高教领域“自下而上”的改革，并与“自上而下”的改革形成良性互动，形成“上”“下”协同的综合改革机制。应当说，这种“上”“下”协同的综合改革机制无疑是教育改革综合性的重要体现，也是教育改革的深化之途和治本之策，反映了当前教育改革“综合”“深化”“治本”三者之间的本质联系和高度一致的时代特征，即教育改革的“治本”，有赖于“深化”，而“深化”教育改革，又必须“综合”施策，正如十八届三中全会的《决定》所指出的“深化改革的系统性、整体性、协同性”。

要真正形成“上”“下”协同的综合改革机制，当前亟需解决“权力”下放问题，这里包括强化省级政府对高教的统筹权和落实高校的办学自主权，而后者显得更为迫切。如果说当前高教改革的一个重要旨趣在于落实与扩大高校办学自主权，那么落实与扩大高校改革的自主权应是题中应有之义。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》就指出“对不同的高等学校，国家还可以根据情况，赋予其他的权力”，特别强调使高校拥有改革的自主权。

具体而言，高校改革的自主权涉及两个相互关联的问题：一是如何为高校改革自主权的行使留下足够空间，即“留白”改革。当前各级政府推进的“负面清单”的改革模式便是一种典型的“留白”改革，它旨在释放高校改革的自主权，扩大高校自主改革空间，增强高校自主发展活力；二是如何确保获得改革自主权的高校用好权、善用权和责权相称。1993年《中国教育改革和发展纲要》提出高校建立自我约束的运行机制，强调高校要用好权、善用权：“学校要善于行使自己的权力，承担应负的责任，建立起主动适应经济建设和社会发展需要的自我发展、自我约束的运行机制”。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》则提出进一步完善高校内部治理结构，包括完善党委领导下的校长负责制，制定大学章程，切实落实校务公开、民主管理等制度，建立健全自我约束的运行机制。

(三)深化“上”“下”协同的高教领域综合改革路径选择

1.试点改革。以“自下而上”改革为切入点，最终达成“上”“下”协同的综合改革机制的重要方式，也是一种既往常用的典型方式。如习近平同志指出的“试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法。试点能否迈开步子、趟出路子，直接关系改革成效。要牢固树立改革全局观，顶层设计要立足全局，基层探索要观照全局，大胆探索，积极作为，发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用。”改革历史证明，试点关乎改革成效，不试点，再宏伟的蓝图也难以下笔，再伟大的设计也难以施工，再正确的理论也难以实践。在试点改革中，改革的愿景与纲领(改革的第一层次)源于改革系统的上端，同时通过充分调动基层改革的积极性、主动性和创造性，“自下而上”地推动改革不断深入。在“试点-总结-改进”的循环过程中不断累积改革的经验、形成改革的模式。然后，通过从点到面的推广，“自上而下”地推动全面改革。上海在2014年选择7所高校首批试点建设现代大学制度，并确立了现代大学制度建设的通则(愿景与纲领)。通则主要涉及以下方面：全面推进高校章程建设，包括通过章程明确学校与政府之间的权利与义务，明确内部治理结构和组织运行制度，稳步推进学校“去行政化”改革；探索高校治理新机制包括探索建立由举办者代表、学校党政负责人、教职工代表、企业行业代表和社会知名人士等多元参与的校务委员会(董事会、理事会)制度，健全社会支持和监督学校发展的长效机制；建立以学术委员会为核心的学术管理体系，包括完善二级院系学术管理，发挥专家教授在学科建设、教学科研等学术事务中的主导作用，探索教授治学的有效途径，推动“学术权力”和“行政权力”相对分离；探索以创新人才培养体系为核心、以二级学院为基础单位的综合改革，包括健全院系领导决策管理和教代会的民办管理等制度，给予院系在学生招录与选拔、人才培养、师资聘任及考核、经费使用等方面的主导权，激发系办学活力。在以上通则基础上，试点高校可根据各自校情和实际自主进行大胆探索，积累改革经验和成功做法，使试点真正成为改革克难关、解难题的利器。试点改革的另一种情形是，通过发现基层自主改革的典型，并将其纳入试点改革的制度安排，以点带面，进一步寻求其放大效应。这就需要密切关注和联系基层，特别是加强对基层自主改革的调研，善于发现基层自主改革的典型。2.契约改革，即以契约精神引领体制创新。“契约”一词源于拉丁文，在拉丁文中的原义为交易，契约是人类在相互交往中产生的，是商品经济的必然产物，而契约精神是商品经济发展到一定程度所形成的一系列原则和规范所凝聚而成的精神，其中契约自由原则、平等原则、权利原则是其核心内涵。虽然现代意义上的契约精神源于西方，但契约改革在欧美也曾面临种种困境。如何复兴和推进以现代契约精神为引领的契约改革成为当下西方高度关注的问题。如2014年欧洲央行行长德拉吉指出，需要建立欧洲层面的改革规则来推进结构性改革，从而重新激活欧洲的“改革契约”，这是继2013年德国提出“改革契约”后试图将之上升至全欧洲的集体行动。伴随着新公共管理理论向教育领域的渗入且影响不断扩大，契约改革也在教育领域兴起，尤以美国为代表。20世纪80年代以来，美国的学校教育改革经历了传统意义上的改革、校本管理、磁石学校、学券制、特许学校和特许学院等多种形式，契约学校是当前的制度以及前面所施行策略的“混合物”。2002年1月，小布什总统正式批准通过“不让一个小孩落后”的《初等及中等教育修正法案》(TheElementaryandSecondaryEducationAct,ESEA)。该法案要求大力发展契约学校，如“补助2亿元帮助新成立的700所新契约学校，并提供额外的协助给现有超过1000所的契约学校”。如今，契约学校在美国发展迅速，合同制被认为是为公立学校提供了一种全新的治理模式。对于深化高教领域综合改革而言，“契约改革”的推进包括：改革的愿景与纲领(改革的第一层次)由上层提出，改革的具体目标与思路、路径及推进路线、时间表由基层设计，并以契约的方式实施。“契约改革”强化了改革的目标、任务、路线、时间和需获得的支持(政策、资源等)、成效评估与问责，重在调动基层改革的积极性、主动性，增强基层改革的责任感。同时，“契约改革”也保证了上层的引领与支持，从而使“上”“下”改革真正做到协同与谐动，最终推动改革目标的达成。缺乏引领与支持的“自下而上”的改革往往难以成功，或改革成效难以放大。

本文作者：卢晓中，华南师范大学教育科学学院院长、教授，中国高等教育学会学术委员会委员

本文原刊载于《中国高教研究》2016年第6期第51-55页