深圳龙岗在全国率先编制党政权责清单
建立权力和责任清单是党的十八届三中、四中全会提出的明确要求。日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，要求省级政府2015年年底前、市县两级政府2016年年底前要基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作。
龙岗编制权责清单的工作完成于去年底，不仅编制完成了行政权责清单，还完成了党务权责清单，且做到全部公开，在全国饮了“头啖汤”。今年，该区将出台《公务员绩效考核办法》，依清单追责。
国务院发展研究中心副主任刘世锦在接受南方日报记者采访时表示，编制党务权责清单和行政权责清单，目的在于厘清党委政府、市场、社会之间的权责边界，法无授权不可为，法定责任必须为，有权不能任性，为官不敢不为。
一场“自我革命”公开1.6万项党政权责清单
点击进入“龙岗在线”网上的“行政权责清单”栏目，笔者看到清单中包含四大项：区属部门、街道、驻区部门、行政职权分类。笔者随机点击“外商投资企业设立审批”一项看到，其中包含了实施主体、服务对象、职权依据、工作流程、申请标准、申请材料等内容。页面下还设计了“意见征集”。
笔者又点击进入“党务权责清单”栏目，看到其中包含了区委、党组、直属党工委、区属单位及驻区单位党组织、区委系统及群团组织等单位的权责清单。
笔者发现，龙岗的两张权责清单梳理出的每个权责事项都具有了一张对应的运行流程图和信息表，明确权责运行的每个环节，实现了“权力、流程、责任”三个要素的有机结合。
龙岗区委书记杨洪告诉笔者，全区53个单位的行政及公共服务权责事项12934项及信息表、运行图已于2014年7月1日在政府网站上正式公布实施。77个党组织机构及14个党群部门权责清单91份，权职事项3446项，运行图1306张也于2014年12月1日在网上公开，接受社会监督。
龙岗改革实践的动力源于中央和广东省的改革精神，但更重要的是来自于建设市场化、法治化、国际化营商环境的压力。杨洪说，基层的一些问题始终得不到解决，权责不清、推诿扯皮是重要原因之一，要解决这些问题，党委、政府权责法定化是一个基础和关键。有鉴于此，该区将“编制权责清单，加快转变政府职能”作为牵引和推动各项改革的“牛鼻子”。他说，推行权责清单制度，是龙岗区的一场“自我革命”，旨在通过这项改革，对外改善政府服务，提高行政效能，营造符合国际惯例的良好营商环境；对内规范权力运行，遏制腐败行为，优化政府内部运行机制，同时牵引和带动其他领域的改革。
一张完整权责网按事前事中事后明确责任
“一些干部认为，基层履职本来就很辛苦，如果每个事项还要套上一大堆责任，不仅会增加一线人员的工作负担和心理压力，还可能会造成干多错多，不干反倒没事。”杨洪说，这场牵动全区所有党政领导干部的改革一开始也遇到一些阻力。“但是，有权必有责，一个部门、一个干部连自己的权责都搞不清楚，怎样正确履职呢？”他说，权责清单的改革坚持“有权必有责”“权责相一致”“权责受监督”的原则。
龙岗区曾是深圳大运会的主会场所在地，承担了繁重的办会压力。但当地的党员干部在接受笔者采访时却说这场权责清单的改革影响之广、之深入不亚于大运会。该区权责清单的编制主体横向既包括区政府直属机关、驻区单位，也包括具有公共服务职能的公办学校、公办医院等事业单位；既包括政府部门，也包括党委部门、群团组织，以及人大、政协、法院、检察院等单位的党组织。编制主体纵向包括区委、区政府及各街道、部门，并延伸到社区工作站，编制内容实现了党务、政务和公共服务三个领域全覆盖，实现了横到边、纵到底，同时还厘定了党政领导班子及其成员的权责，形成了一张完整的权责网，不留“盲区”。
“用李克强总理的话来说，‘法无授权不可为’，‘法定责任必须为’这就是厘定权责的依据”。杨洪说，该区党政系统1.6万余个事项的权力来源都要做到有法律法规党规方面的出处。至于责任的确定，则依据“事前、事中、事后”三个阶段明确和细化了与行政权力相应的行政职责，以及违反权责要求应承担的法律责任和行政责任。
龙岗区为此建立了多方参与机制。区委、政府、人大、政协、专家、群众全部参与，反复推敲、协调、认定、审核，有的权责清单的编制经历了上上下下几个来回。
一次权力的“自我约束”率先实现定额化处罚全覆盖
在这一过程中，厘定部门间权责边界难度尤为重大。其中，如何合理划分区、街权责“火药味”最浓。杨洪说，这些问题的提出和解决都是靠“吵”出来的。由于街道权责事项不统一，区里连续召开了5场街道和区相关部门的对接会，由街道和部门直接互动，大家对权责事项的归属经常是你一句，我一句“吵”得面红耳赤。提出的这些问题首先由部门和街道自行协商，协商不一致的由分管区领导再进行协调。比如，区住建部门将本辖区内工程项目相关建筑市场主体行为的监管、预拌混凝土监管等行政执法事项委托街道承担。但由于缺乏法律依据和有效监管措施，街道意见很大。经协调，住建部门取消了委托下放事项。作为改革的成果，该区出台了《关于进一步简政放权推动区街权责合理划分的工作方案》，解决了区、街道、社区间权责不对等、职责不清晰、下放不规范、财权不一致、行政不高效等156个问题。
此外，由于权责界限不清晰，一些处在模糊地带的职责就会被当“皮球”，被各职能部门踢来踢去，造成政府内部运行的“内耗”。比如，石油管道的保护是近年新增的职能，但由于职责不清，人员配备不到位等问题，一直处于多头管理、相互推诿的局面。在编制权责清单的过程中，区编制部门将此项权责明确责任主体为安监部门，相应配备了执法人员编制，弥补了政府监管的缺位。据统计，权责清单编制后，全区的议事协调机构和临时机构由原来的202个减少为90个，下降了55%，而部门间的推诿现象大幅减少，行政效率显著提高。
在厘定权责清单的同时，龙岗还探索压缩行政权力的自由裁量权，全面实行行政处罚裁量权定额化。全区具有行政处罚权的19个区属单位的2169项行政处罚事项，以及街道受委托实施的5000多项执法事项，全部按标准定额化的要求制定了裁量权实施标准，在全国率先实现了定额化处罚全覆盖。比如，对于饲养宠物影响环境卫生及他人休息责令改正，拒不改正的行为，根据城管法规应处200元至1000元的罚款。实行定额化裁量标准细化为：宠物数量3只或以下的，处200元罚款；3只以上6只以下的，处600元罚款；6只或以上的，处1000元罚款。这一做法彻底消除了执法标准的模糊地带，有效避免了行政机关与管理服务对象信息不对称，以及“同案不同罚”“人情案”等问题。据统计，实行行政处罚自由裁量权定额化以来，截至2014年底，因对行政处罚不服引发的行政诉讼、复议案件比上半年大幅减少80%。
■未来方向
构建配套制度 防止为官不为
“权责清单制定之后最怕的就是党委、政府与群众之间冰火两重天，清单得不到贯彻落实，群众无法监督，权力运行依旧存在寻租空间，工作该怎么干还怎么干。”中山大学廉政与公共治理中心执行主任倪星教授说。而这也是龙岗这项工作启动之初便明确要解决的问题。杨洪告诉笔者，这项工作的关键在于权责清晰、运行透明、接受监督，而权责清单建立之后还要构建相应的配套制度。
去年，两份清单已经全部公开上网接受群众监督。龙岗区委常委、纪委书记万平利说，群众遇不公，便可对照清单投诉，还完全可以依照清单和政府打官司，控告不作为、乱作为的现象。
与此同时，龙岗还通过电子监察系统加强了对行政服务部门履行权责的监督。目前，龙岗区的政府绩效评估专门设置了“审批和服务效能”的指标，主要是通过电子监察系统，对网上办事的事项规范性、程序合法性、期限时效性等进行全面监察。同时，对于在实体大厅办理的审批服务事项，也通过检查办事指南是否与权责清单一致，办理时限、条件、材料等要素是否符合权责清单规定等，对政府部门进行评估考核。据悉，自2014年7月2日区行政服务大厅正式运行至今，已办理政务服务事项约40万件，没有接到任何一宗因超时限办理或未按照公示要素办理导致的投诉。
杨洪还告诉笔者，今年该区将亮出一个新的“撒手锏”，落实权责清单，防止为官不为，即出台公职人员绩效考核制度。各部门将按照“三定”方案和权责清单，严格落实岗位目标责任制，明确每一个岗位的职责和工作任务与目标，做到分工明确、职责具体、权责一致，并在此基础上，进一步量化考核指标。此举致力于以科学的绩效考核与监督约束机制将公职人员的责、权、利结合起来，在激励广大公职人员干事创业服务社会的同时，也将那些隐藏在系统内的庸懒散慢者清理出局。
●赵杨 通讯员 粤纪宣