交通部：高速公路实行长期收费合理
新京报讯 高速公路收费拟不再事先规定期限，而是根据修路贷款债务偿还情况确定；高速公路收费到期后，将继续收取养护管理费。昨天，交通运输部发布《收费公路管理条例》修订稿，即日起，通过交通运输部官网公开征求意见一个月。
取消一般公路收费以税收补充
记者发现，与2004年实施的《收费公路管理条例》相比，此次修订的《条例》对收费公路性质表述有所变更。一是将通过政府举债方式建设的公路统一表述为政府收费公路。二是把经营性公路统一表述为特许经营公路。
交通运输部法制司副司长魏东介绍，意见稿确定了收费与收税长期并行的两个公路之间的发展模式，同时提高了收费公路的设置门槛。
他介绍说，今后，占公路总里程97%左右的非收费公路是主体，体现的是基础性、均等化的服务，采取的是向车辆用户普遍征税的方式，实现全国范围内的通达。
未来，收费公路将只有高速公路，这部分将占全路网的3％，采取直接征收车辆通行费的方式。交通运输部相关部门负责人表示，保留高速公路收费，是向公众提供可自由选择的高效率、高水平的通行服务。
高速路还清债务后停止收费还贷
备受关注的收费公路期限方面，《条例》明确，政府管理的高速公路，按照用收费偿还债务的原则，以该路网实际偿债期为准，确定收费期限。高速公路以外的政府收费公路，维持现行《条例》最长不超过15年、中西部最长不超过20年的规定。
特许经营公路的经营期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定。其中高速公路的经营期限一般不得超过30年，对于投资规模大、回报周期长的高速公路，可以约定超过30年的特许经营期限。高速公路以外一级公路及桥隧的经营期限，维持现行《条例》最长不超过25年、中西部最长不得超过30年的规定。
《条例》明确，对一级收费公路改建为高速公路或者提高高速公路通行能力，增加了政府债务或社会投资的改扩建工程，可重新核定偿债期限或经营期限。除高速公路以外，其他所有政府收费公路和特许经营公路在偿债期、经营期满后必须停止收费。
高速路收费到期将继续收取养护费
此次《条例》修订最为引人瞩目的是新增的养护收费期。根据目前执行的收费公路管理条例，收费公路事先明确了收费还贷年限，到期后应该停止收费。但今后，已经收费到期的高速路，拟通过收取养护管理费维持其后期的养护和管理。
国家行政学院教授王伟介绍，公路并不属于某一个企业，在其代管收费还贷期满以后，公路要收回归政府归全民所有。但高速路后期将面临巨大的养护成本，仅靠税收无法满足，所以提出到期后继续收取养护管理费。
这意味着高速公路将长期收费。对此，交通运输部公路局副局长王太表示，我国处在社会主义初级阶段，专项税收和一般公共财政预算无力承担所有公路的建设、养护、管理和债务偿还的资金需求，这是实际情况。通过对高速公路的功能、特点和资金保障进行的充分调查、研究、论证后认为，高速公路按照“用路者付费”的原则，实行长期收费是合理的。
■ 亮点
借钱修路主体改为地方政府
“按照以前的贷款修路政策，很多债务主体本身就是地方政府，而不是交通主管部门，所以此次修订也对这个主体做了明确。”交通运输部有关专家介绍，修订后的条例规定，政府收费公路将取代现有的政府还贷公路，统借统还的主体由省级交通主管部门修改为省、自治区、直辖市人民政府。这样也就降低了政府收费公路的融资和运营成本，同时能提高管理效率，增强政府偿债能力，降低政府性债务风险。
此外，以前提出的“统一贷款、统一还款”修改为“统一举债、统一收费、统一还款”，这意味着，实行多年的由交通运输部门及其所属的企事业单位向银行贷款修建公路的做法行不通了。
特许经营公路要保障通行率
此次条例还首次提出特许经营公路的概念。交通运输部法制司副司长魏东介绍，特许经营采用招标投标方式选择投资者，通过签订特许经营协议，明确特许经营者的公路养护管理、保证服务质量、信息公开的义务，明确合理回报、风险分担等内容。
《条例》修改稿中对特许经营企业在养护方、保障公路通行效率等方面也有明确的规定，《条例》中写明，收费道口的设置和开放应符合车辆快速通行的需要，遇高速路严重拥堵，经营管理单位应当及时在该收费公路入口前方予以提示，合理控制进入收费公路的通行车辆数量。
已取消收费的公路不得再收费
“在条例修订中，我们大幅提高了收费公路的设置门槛。”交通运输部公路局副局长王太介绍，修订稿明确，新建和改建技术等级为二级以下（含二级）的公路不得收费；已经取消收费的二级公路升级改造为一级公路的，不得重新收费。独立收费桥隧的设置标准，由原来的二车道800米和四车道500米统一提高为1000米以上。“最终实现只有高速公路收费，其他公路全部回归公共财政承担的目标。”他说。
公路收入纳入政府预算管理
此次《条例》修订的另一大亮点是强化政府对收费公路的监管，对政府投资的收费公路实行收支两条线，通行费收支纳入政府预算管理，加强政府对收费公路资金使用、公路技术状态和通行服务水平的监管。
《条例》修订第十五条明确规定，收费的一级公路、二级公路、独立桥梁、独立隧道等在偿债期限或者经营期限届满后必须终止收费，其剩余政府债务经审计后全部纳入预算管理。
所谓收支两条线，是指具有收费和罚款没收职能的部门和单位，收取的行政事业性收费（基金、附加）和罚没收入，按规定委托指定代收银行代收代缴，或由执收执罚单位直接收取，并全额上缴国库或非税收入财政专户；部门和单位的人员经费、公用经费和办公所需的特殊经费等，由财政部门根据实际情况纳入财政预算统筹安排。
■ 释疑
1 为何修改现行的收费公路政策？
交通运输部法制司副司长魏东：在政府财力严重不足的历史条件下，现行收费公路政策的初始导向主要是以筹集公路建设资金为主。随着公路网不断发展和完善，并考虑到上世纪90年代建成的高速公路逐步进入大修养护期的实际需要，收费公路的养护和运营管理资金的来源成为必须解决的现实问题。
同时，考虑到收费公路政策对调节交通流量的作用，收费公路政策需要从单纯筹措建设资金，向保障公路基础设施完好畅通，实现流量调节，优化资源配置等综合功能拓展或转换。
此外，现行制度设计是立足于当时尚未成网的公路发展实际的。随着公路建设步伐的加快，高速公路由分割式的路段管理逐渐转变为集中统一的路网管理，2015年底将基本实现全国高速公路电子不停车收费联网。而现行《条例》中以路段为单位核算收费标准和收费期限的模式，难以适应高速公路的网络化运营，严重影响高速公路网的整体性和通行服务效率。
2 交了车购税消费税为啥还要交高速费？
国家行政学院教授王伟：我们国家公路发展的税收主要是两种，一是车购税，主要用于公路建设；二是成品油消费税，主要用于非收费普通公路养护。而且成品油消费税并不是全部都用于普通公路养护，中间很大一部分是分给了航道养护、运输管理、环境保护和新能源发展，甚至还要分给农民的农业机械柴油和渔民渔船柴油的补助。所以在这种情况下，收费公路自身的养护管理、债务偿还等，就需要通过车辆通行费予以保证。
公路不是企业的，而是属于公共基础设施，使用者在享受公路带来的便捷同时，也要为其日常的养护负担费用，不想再交费，那可能面临的是大量提高燃油税、车购税。
《条例》的修订，实际上强调了高速公路长期收费是符合“谁用路、谁受益、谁付费”和“不用路、不付费、不负担”的这样一个公平原则，不仅能够有效地化解高速公路的债务风险，为高速公路的发展提供稳定的养护发展资金，同时还可以使有限的公路税收向普通公路倾斜，使普通公路的通行条件也能得到更好改善。
3 会否促使更多公路随意继续收费？
交通运输部公路局相关人士：高速公路在其规划设计之初，就考虑到要满足未来至少20年的通行需求，所以高速路是先有规划才会改扩建。目前，我国高速路网络规划已经基本形成，此外，经营企业也无权自行超范围收费，《条例》修订的这个内容，不会造成一级公路大量改扩建为高速路。
4 还清公路贷款后为何还要收养护费？
交通部公路局副局长王太：借鉴欧美发达国家的经验和政策的趋势，我们认为，坚持和依靠收费公路政策，仍然是公路交通可持续发展的必然选择。
国际上，在税收不足的情况下，通过收取车辆通行费发展和维护高速公路是一种趋势，不仅发展中国家这样做，日本、德国、法国、意大利等发达国家也这么做。实践也证明，仅凭税收来维持一个国家庞大的公路网基础设施网络是很困难的，去年也有媒体报道过“美国危桥遍野 公共财政无力支付更新维修费用”，这个问题在美国都是现实存在的。
交通运输部干部管理学院教授张柱庭：按照《条例》修改意见，政府管理的高速公路收费由财政部门根据实际情况纳入财政预算统筹安排。按照《预算法》的规定，一般公共预算支出按照功能分类，主要包括一般公共服务支出、环境保护支出、教科文卫体支出、社会保障及就业支出等。进入养护期继续通过收费的方式来解决高速公路的养护费用问题，支持高速公路这一特定公共事业的可持续发展，符合《预算法》的相关规定。
5 如遇拥堵是否可诉求减免通行费？
交通运输部公路局相关人士：高速公路收费的目的是收回成本，还清借贷，并不是将高速公路作为一个经营牟利的渠道。此前也有过相关的诉讼，驾驶人被堵时间长向法院起诉高速路经营企业，但法院未予支持。
有些省曾自行设定高速路拥堵免费政策，从调研情况看，政策效果并不明显。但出于高速路服务于民的原则，此次修订的《条例》中更加明确了经营方的管理责任，比如提出如果高速路出现严重拥堵，应该在收费站前作出提示，现状是没有明确规定，有些经营单位虽然提示，但车辆已经进入拥堵段。
6 如何确保高速公路收的钱不乱花？
交通运输部公路局相关人士：未来高速公路养护将实施市场化招标，根据公路养护的项目，大修、中修、小修和一般性养护都将有明确的费用账目。这不是政府订，而是由市场决定。
这次《条例》修订也专门增加了信息公开内容，就是让老百姓能明明白白看到交的钱都干了什么？目前，我们已经实现了国家级、省级的收费公路信息公开，今后将逐步扩展到运营管理企业的公开，其中会明确到某一条路的年度通行费、服务设施运营收入、年度财政补贴、年度养护、运营管理、税费等费用支出情况。
■ 链接
收费公路政策变迁过程
●1984年
1月1日，广深高速上的中堂、江南两大桥收费站正式收费，成为中国最早的收费站。同年，国务院第54次常务会作出“贷款修路、收费还贷”的重要决定。12月21日，中国大陆首条收费高速公路——上海至嘉定高速公路开工。
●1988年
交通部、财政部等联合发布《贷款修建高速登记公路和大型公路桥梁、隧道收取车辆通行费规定》，这是国家第一次明确收费公路政策的目的、收费标准、收入使用管理等。
●1993年
中共十四届三中全会后，收费公路融资渠道和手段进一步多元化，逐步形成国家投资、地方集资、社会融资、利用外资等公路建设投融资发展模式。
●1997年
《中华人民共和国公路法》颁布实施，对收费公路的发展和管理作出全面规定。
●2003年
交通部印发《公路收费站点清理整顿指导意见》，全国各地先后撤销公路收费站点1200多个。
●2004年
8月，国务院颁布《中华人民共和国收费公路管理条例》规定东部地区不再允许新建二级收费公路，提出不同地区不同类型收费公路最长收费年限，并首次明确提出“统贷统还”制度。
●2009年
国务院决定自2009年1月1日起实施成品油税费改革，逐步取消政府还贷二级公路收费。
●2012年
沪嘉高速公路于2012年1月1日起停止收费，调整为城市快速路，并按照标准实施改造。同年7月24日出台《重大节日免收小型客车通行费实施方案》。
A06-A07版采写/新京报记者 郭超
